⊙袁 東 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授

    從15500億元巨額“特別國(guó)債”審議說起

　　圍繞本次“特別國(guó)債”的“特別”之爭(zhēng)，無(wú)非就是為了轉(zhuǎn)變外匯儲(chǔ)備管理經(jīng)營(yíng)方式，為了更加積極地管理一部分流動(dòng)性要求不高的外匯儲(chǔ)備，進(jìn)而將這部分外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)到國(guó)家外匯投資機(jī)構(gòu)中而已。既然這是核心與最終目的，如果本著降低成本提高效率的原則行事，那么，由央行將其持有的這部分外匯直接委托給國(guó)家外匯投資公司，不就可以了嗎？

　　特別者，不一般也，即不按一般程序辦理，或者簡(jiǎn)化程序，甚至不走程序。問題是，“特別”得有助于增加國(guó)民福利，至少不能只是為了少數(shù)非弱勢(shì)團(tuán)體的利益。如果達(dá)不到如此效果，那重大“特別”政策，可真得謹(jǐn)慎再三。而且，即便能有較好效果，如果經(jīng)常“特別”，也可能收一時(shí)之效，未見得長(zhǎng)期有利。

　　全國(guó)人大常委會(huì)審議的由

財(cái)政部發(fā)行15500億元“特別國(guó)債”，所籌資金用于向央行購(gòu)買官方外匯儲(chǔ)備，注入即將成立的國(guó)家外匯投資公司。這可不是首次在國(guó)債上“特別”了。1997年就發(fā)行過2700億元“特別國(guó)債”，當(dāng)時(shí)是用于為四家國(guó)有商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金。

　　這次提請(qǐng)審議特別國(guó)債之所以“特別”，從“議案”和此間財(cái)經(jīng)界觀點(diǎn)看，主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是年中突然決定，不可能經(jīng)過每年一次的“全國(guó)人民代表大會(huì)”審議，只得由“常委會(huì)”代勞，算作“預(yù)算追加”；二是用于購(gòu)買央行持有官方外匯儲(chǔ)備———“有利于降低外匯儲(chǔ)備規(guī)模”；三是替換央行對(duì)沖因外匯儲(chǔ)備不斷擴(kuò)大而增加的貨幣———“有利于抑制貨幣流動(dòng)性”進(jìn)而“有利于促進(jìn)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合”；三是財(cái)政部購(gòu)得的外匯可算作名正言順的國(guó)家資產(chǎn)，即可注入國(guó)家外匯投資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，以求更積極管理外匯儲(chǔ)備。有學(xué)者佐證說，這樣將有利于減少“外匯占款”，抑制“流動(dòng)性泛濫”，并且對(duì)財(cái)政部來(lái)說，這部分國(guó)債是有相應(yīng)等值盈利性資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的，因而屬于自我清償性質(zhì)，不但不會(huì)擴(kuò)大國(guó)家債務(wù)規(guī)模，甚至建議將其不列入國(guó)家債務(wù)預(yù)算之內(nèi)，因?yàn)椤盁o(wú)論其規(guī)模如何，都不會(huì)增加政府債務(wù)”，并舉例說日本也是這么做的 。

　　但我認(rèn)為，這種“特別”有增加環(huán)節(jié)、加大成本的非上策選擇之嫌，并含有上次專欄中我分析到的“部門不協(xié)調(diào)”的影子。大致的理由如下：

　　其一，不管將發(fā)債所籌資金拿去干什么，都抹不掉其國(guó)家債務(wù)的性質(zhì)，因而必須作為國(guó)家債務(wù)列入國(guó)家預(yù)算，但問題是如何編列？因?yàn)椴还苁且淮伟l(fā)行還是多次發(fā)行，這15500億元可不是小數(shù)，相當(dāng)于去年全國(guó)財(cái)政收入的近四成。任何債務(wù)資金支出都對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的資產(chǎn)，即使用于純公共消費(fèi)性質(zhì)的“行政事業(yè)支出”，對(duì)應(yīng)的也是維持政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)所需的“人頭與辦公資產(chǎn)”。筆者不知持不列入預(yù)算不增加政府債務(wù)觀點(diǎn)的學(xué)者，依據(jù)是什么？

　　其二，由財(cái)政部發(fā)債還是由央行運(yùn)用“票據(jù)發(fā)行”來(lái)操作，并無(wú)什么實(shí)質(zhì)區(qū)別，更看不出何以“有利于降低外匯儲(chǔ)備”。國(guó)債與“央行票據(jù)”都是中央政府的負(fù)債，對(duì)持有這兩者的民間機(jī)構(gòu)和自然人而言，投資效果也沒什么不同。如果非得找點(diǎn)區(qū)別，那就只能是，由央行發(fā)行票據(jù)對(duì)沖“外匯占款”會(huì)更主動(dòng)更有效率些，成本也會(huì)更低。因?yàn)樵谖覈?guó)，央行畢竟是具體負(fù)責(zé)

匯率政策與貨幣政策的，也是官方外匯儲(chǔ)備的直接持有者，更是外匯市場(chǎng)的直接干預(yù)者，能夠第一時(shí)間較為有效地決定是否發(fā)行或發(fā)行多少何種期限的票據(jù)來(lái)對(duì)沖“外匯占款”。

　　其三，因?yàn)榘l(fā)“特別國(guó)債”的最終目的是轉(zhuǎn)換成專門經(jīng)營(yíng)外匯投資機(jī)構(gòu)的美元資本金，這類國(guó)債的期限就不能太短，否則，就是短期債務(wù)資本支撐中長(zhǎng)期投資，這其中的風(fēng)險(xiǎn)絕對(duì)不是哪個(gè)人自負(fù)地拍拍胸脯所能面對(duì)的，發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)上的此類慘痛教訓(xùn)太多了。我們看到提請(qǐng)審議的是要發(fā)行10年期以上記賬式可流通國(guó)債，并附理由說這便于“深度凍結(jié)偏多的流動(dòng)性”。這里的假設(shè)前提是至少10年內(nèi)中國(guó)外匯儲(chǔ)備會(huì)大幅度增長(zhǎng)并使經(jīng)濟(jì)一直面臨著“流動(dòng)性偏多”的困擾。但是，在不時(shí)有突發(fā)性因素爆發(fā)而致使不確定性越來(lái)越大的當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境中，誰(shuí)能確保中長(zhǎng)期內(nèi)中國(guó)外匯儲(chǔ)備增量還能以過去幾年的速度增長(zhǎng)？又有誰(shuí)能確保在鼓勵(lì)“藏匯于民”和民間外匯“走出去”的今后，還需要如同這幾年這樣的力度來(lái)對(duì)沖“外匯占款”呢？更不用說，誰(shuí)也不能確保不知何時(shí)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)又會(huì)面臨通貨緊縮的危險(xiǎn)，到那時(shí)恐怕就要擔(dān)心“流動(dòng)性不足”了，該怎么辦呢？“外匯占款”可能恰恰成為一條增加“流動(dòng)性”的有效渠道，這在上個(gè)世紀(jì)末我們不是已經(jīng)歷過了嗎？

　　其四，日本的例子不足以成為我們以發(fā)行“特別國(guó)債”方式來(lái)管理外匯儲(chǔ)備的依據(jù)，因?yàn)轶w制不同。日本是財(cái)政部門持有外匯儲(chǔ)備并負(fù)責(zé)干預(yù)外匯市場(chǎng)，而中國(guó)是由央行直接持有外匯并負(fù)責(zé)匯率政策，相比于現(xiàn)行政策與做法，顯然增加了又一道交易環(huán)節(jié)，增加成本降低效率的重大宏觀經(jīng)濟(jì)政策怎么又能有利于國(guó)民福利呢？

　　其實(shí)，如果真是本著降低成本提高效率的原則行事，道理原本很簡(jiǎn)單。因?yàn)槟壳�，圍繞本次“特別國(guó)債”的“特別”之爭(zhēng)，無(wú)非就是為了轉(zhuǎn)變外匯儲(chǔ)備管理經(jīng)營(yíng)方式，為了更加積極地管理一部分流動(dòng)性要求不高的外匯儲(chǔ)備，進(jìn)而將這部分外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)到國(guó)家外匯投資機(jī)構(gòu)中而已。既然這是核心與最終目的，那么，由央行將其持有的這部分外匯直接委托給國(guó)家外匯投資公司，不就可以了嗎？后者作為受托管理法人機(jī)構(gòu)，盡職運(yùn)營(yíng)即可，只不過，在委托方式上稍為寬松些也就罷了。

　　道理這么簡(jiǎn)單，想必那么多“精英”會(huì)比我更明白，但為什么又非得興師動(dòng)眾地再借道一次巨額“特別國(guó)債”呢？原因也是大家心知肚明的，還是由部門利益牽引的部門不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物：因?yàn)椴煌�運(yùn)作方式意味著國(guó)家外匯投資機(jī)構(gòu)管理權(quán)限在部門間的不同分配。

　　所以，還是那句話，如何消除“部門割據(jù)”以防止公共利益部門化，建設(shè)“部門協(xié)調(diào)一致”合力而為的“統(tǒng)一內(nèi)閣”，實(shí)在是盡量減少高成本、低效率“特別”之策的“非特別”當(dāng)務(wù)之急。