《追問政府行政成本》系列文章，是作者沈曉杰繼2006年推出《中國房地產十大批判》后，經過一年多思考和醞釀，將在2007年著手推出的又一新作。和“中國房地產十大批判”的發表略有不同的是，本系列文章，將根據情況按章分別寫作發表。此文為追問政府行政成本——問責政府民生(之三)

　　沈曉杰

　　在飽受了“新三座大山”的重壓之后，公眾越來越多的對相關政府部門在民生問題上的“不力作為”甚至是“反向作為”產生了更多的疑問和不滿。人們都想“弄個明白”和“討個說法”的是：在民生問題上，造成“執政不力”和“行政低效”的梗阻和原因究竟在哪里？特別是，究竟是哪些政府的行政主管部門，因為“工作的失責”，甚至是由于行政導向上代表了“特殊利益集團”，成為導致民生“新三座大山”的直接“禍首”。

　　住房，最不應該出現的民生問題，成了“最沉重的大山”

　　在所有這些被“打上問號”的政府主管部門中，由于“行政導向問題”造成住房和高房價社會問題突出的建設部，無疑也是其中最“突出”的一個。

　　和“新三座大山”中的其他兩項看病難和上學貴相比，住房及高房價的問題是最不應該出現的民生“大山”。但它不僅成了新的“大山”，而且還是高居于民生問題榜首的“最沉重的大山”。

　　之所以說住房及高房價是最不應該出現民生問題，是因為和其他“兩座大山”相比，中國市民的住房的解決與否，從總體上來說，不需要政府“掏腰包”，不需要等經濟高度發展、國家的財力壯大了多少倍以后，才能解決國民的住房及高房價問題。因為就整個房地產市場及住房供應而言，政府及國家不僅無需“掏錢”，而且還可從中獲取超高的利益。特別是它所帶來的“真金白銀”，更是成為各級政府滾滾不斷的巨大的財源。正是這點構成了它和醫療衛生和教育事業的最大不同。因為后兩者都不能依靠自身的發展來解決問題，都需要依靠政府巨大的財政投入。從這方面來說，要使國民享受到更好的醫療和教育，還有待于國家經濟更好更快的發展。

　　但住房和房地產市場的問題，總體上不僅不需要國家的財政投入，而且要解決問題，也不影響政府從房地產市場所得到的巨額收入。因為從總體上來說，造成房價高的最大的原因，不是政府所收的土地出讓金，而是開發商的暴利。據測算，在現在全國平均每平方米3000多元的商品住房銷售價中(注：是指統計局公布的全國平均商品住房房價，不是指某一城市和地方房價)，真正由政府拿去的樓面地價成本也只在600元左右(具體請見筆者的“中國房地產十大批判”)。扣除方方面面的“正當成本”，開發商的利潤平均占了房價的30-50%。也就是說，在不影響政府財政的情況下，只要政府相關主管部門的政策對開發商的暴利進行“社會公平正義”上的政策制衡，就可以大大降低中國城市的高房價，使更多的市民實現“居者有其屋”。

　　但就是這么一個無需動用國家的財力，又不會影響政府的財政收入的民生大事，卻因為作為政府主管部門的建設部制定的“政策偏向”，特別是他們所“成就”的“中國特色”的住房及房地產建設發展模式及住房政策的導向，導致住房問題最后還是演繹成了新民生的“三座大山”之一。可以說，中國的住房及高房價問題，與國家的經濟發展及政府的財力無關，它完全是政府主管部門的政策導向和行政行為直接作用的結果。

　　實際上，和私有制的資本主義國家相比，中國在住房問題上有著他們所不可比擬的制度優勢。作為社會主義的國家，中國的城市土地都是國家的，這種“制度的本質屬性”，使社會主義國家的公民的在解決住房問題上所付出的成本也應該最低的。因為造成高房價及住房難的根本原因，不是在于“房”生產，而是在“地”的擁有。社會主義不僅要從理論上給予公民全面的民生保障，更要使這種“保障”成為國民“看得見、摸得著”的實惠所在。否則社會主義的“優越性”就會成為吊人胃口的“空心湯團”。確實，從中國城市的住房及房地產市場的狀況來看，又有誰能否認，建設部不是造成中國社會主義社會“住房優越性”和“住房小康”的“空心湯團”的作俑者呢！

　　“最突出的社會問題”，為何成了政府主管部門的行政效能最低的“難點”

　　每年的全國兩會前，各大官方媒體和新聞網站、國內最大的門戶網站和專業的社會研究調查機構，都要對“老百姓最關注的兩會熱點問題”進行調查。在今年的各項調查統計中，高房價及住房問題，不是名列榜首，就是位居前三。這幾乎和前兩年在兩會前進行的類似的社會熱點調查的結果如出一轍。

　　這里應該指出的是，不管高房價及住房問題排列在公眾“最關注的兩會社會熱點”的榜首還是前三，都不妨礙它成為公眾最關切的社會熱點問題之首

　　這是因為對13多億中國人來說，涉及到住房及高房價問題的，只占到不到人口一半的城市人口(5.77億，占全國人口43.9%)。而全國7.37億多的農村人口，由于可以在自己的宅基地上自主建房，住房及高房價問題基本上和他們無關。就是在5.77多億的城市居民中，真正的無房戶也只是少數，大多數的市民都在98年的房改前后，早已通過福利分房擁有了自己的住房。這和“全民”都面臨的醫療衛生和教育收費問題有一定的區別。但就是在這樣的“前提”和情況下，住房及高房價問題依然是高居各項社會問題調查的榜首和前列，這充分說明住房問題嚴峻性在國民心目中已到了什么樣的地步。

　　住房問題的嚴峻性就在于，有適當的住房不僅是人們最基本的生存的條件，而且居住權利也是公民最基本的人權。但在現今建設部主導下的房地產開發建設模式，不僅使70-80%需要買房居住或者改善居住條件的市民買不起房，而且就是一些“咬緊牙關”的買房者(這些人往往還是社會的中高收入者，屬于政府力求壯大的、對社會的穩定起著重要作用的“中間階層”)，也被暴利的高房價壓迫成“房奴”。

　　中國房地產的現狀表明，當今的住房問題，并不是在這次兩會中某些“背景特殊”的人所說的只是少數低收入者的問題，而是占人口80%左右的普通民眾所遇到的共同的問題；高房價下人們買不起房，也不是北京等少數大城市的“專利和特產”，而是全國幾乎所有城市、尤其是大中城市居民所面臨的共同問題；高房價及普通百姓買不起房的問題，也不是今天才有，而是這幾年年年都被百姓提出的民生“新三座大山”，中央高層對此也極為關注。但就是這樣一個問題，在作為政府主管部門的建設部的“作為”下，竟成為久拖不決的社會難點。

　　人們還記得，在這兩年國務院的工作中，沒有哪個行業像房地產這樣使政府要出臺一系列政策“組合拳”和上百中文件，以力求真正的實現“調控房地產市場和抑制房價增長”；也沒有哪個行業像房地產那樣，在這幾年總理的政府的工作報告中都占據很大的篇幅，受到“高度的重視”。但人們不得不承認的是，盡管國家出臺了這么多的政策和文件，盡管它受到高層如此的“重視”，但中國的房地產市場、特別是高房價及買房難的問題，不僅始終沒有得到解決，而且還有愈演愈烈之勢。這也就難怪在今年的全國兩會上，住房問題和前兩年一樣，成了參加全國兩會的代表和委員“炮轟”的重點。今年全國政協的第1號提案，就是要求政府投資建設經濟適用房和廉租房。

　　為什么公眾最頭痛的社會熱點，中央高層最關注的民生重點，到了作為政府主管部門的建設部那里，就成了行政效能最低的“難點”？

　　建設部，為何成了高房價最大的幕后推手

　　溫家寶總理在去年兩會的記者招待會上說到他“最痛心的”住房、衛生和教育等民生問題時，曾經說過這樣一句給人印象深刻的話，他說：“中國的總理懂得一個道理，就是知難不難，迎難而上，知難而進，永不退縮，不言失敗”。一年后的今天。當我們再重溫這句話的時候，更想幫總理一起分憂的就是，高房價及普通百姓買不起房的問題之所以久拖不決，究竟“難”在何處？套用總理引用過的《新唐書》中的一句話就是“思所以亂則治”。

　　談起中國的高房價及老百姓買不起房的問題，很多人都認為，主要是由于地方政府和開發商合謀抬高房價的結果。地方政府要通過“土地財政”換取更多的發展政績的資本，而開發商通過抬高房價謀取更多的暴利。這從現象上來分析并沒錯。但人們很少進一步的思考，究竟是誰制定的什么樣“大政策”，創造的什么樣“大環境”，以及具體的行業“游戲規則”，使得地方政府和開發商可以合謀抬高房價。因為沒有這樣的“大政策”、“大環境”及“行業規則”，開發商和地方政府哄抬房價，不僅是一種“違法亂紀”，而且也因為政策環境和市場競爭的因素而實施不下去。比如說，如果作為政府主管部門制定的政策法規，把居住權真正的當作公民的基本權利，政府在住房上的首要目標就是要實現“居者有其屋”，那么就不可能使開發商利用住房的建設生產來謀取“合法”的暴利；再比如說，如果城市中的房地產市場向所有人都公平的開放(不管是個人合資建房，還是政府建房，都和開發商站在同等的起跑線上競爭)，那么開發商就再也沒有能力對房價進行價格壟斷操控。

　　但現實的情況是，開發商利益集團和地方政府合謀抬高房價，不僅沒有“違紀違規”，更談不上“違法”；開發商操控的房地產市場，不僅使國家再三強調的“中低價”和非暴利的“普通”商品房成為可憐的“政績點綴”，而且最能體現社會主義住房制度優越性的經濟適用房也慘遭踐踏。以至于在大多數城市，普通百姓早已和經濟適用房無奈的“告別”。

　　而造成這一切的關鍵，都要“歸功于”作為政府主管部門的建設部。正是他們其制定的房地產政策及其住房政治的導向，提供了這么一個官商合謀抬高房價的“平臺”和“大環境”，才使得開發商成為可以操控中國房地產市場的最強勢的、壟斷寡頭的“特殊利益集團”。

　　實際上，不管是中國的傳統，還是國際的慣例，公民的住房建設模式從來都應該有著多種的選擇。既有商業的開發模式(如中國的開發商模式，國外的建筑商模式)，也有非商業的住房建設模式(如市民合作建房等)，更有政府福利建房模式，如以低于成本銷售的福利房和給低收入者提供的廉租房等等。如果除了開發商模式，政府的主管部門從讓人民買得起房的角度出發，允許和提倡其他的住房生產建設模式“共同發展”，那么中國的房價肯定就不會像今天這樣“高高在上”。溫州的自建房組織小小的“繞著紅燈”嘗試了一把，在不少國家土地出讓金一分錢的情況下，不是也使得房價比周邊下降了30-50%嗎！

　　但在中國，建設部的行政導向，使得當今的中國房地產市場，除了極少數為政績點綴的“廉租房”以及變了味的“經濟適用房”外，絕大多數都是開發商操控的暴利的高價商品房。老百姓想“躲開”開發商的暴利盤剝自己合作建房，也被建設部的種種“無形的作為”打壓在萌芽之中。至于政府建房，這幾年更是被建設部所“不提倡”。對暴利的開發商大開綠燈，對老百姓自建房和政府建房始終亮著“紅燈”或“黃燈”，正是由于這樣的政策導向，才使得開發商成為中國房地產市場絕對的主宰，才使得中國的房價高居不下，才使得70-80%的老百姓成為買不起房的開發商暴利模式的犧牲者。

　　其實，說建設部是中國高房價的最大的幕后推手，不僅一點沒“冤枉”他，而且也“證據充分”：

　　首先，正是建設部2003年在其起草制定的“關于促進房地產市場持續健康發展的通知”的18號文件中，取消了普通市民可以享受的經濟適用房，才使得開發商操控的房地產市場成為絕大多數老百姓買房的唯一選擇。而正是由于九成的城市人口被推向了開發商暴利高價房的“血盆大口”，使得開發商成為普通市民住房供應的“絕對主宰”，才使得房地產市場可以按照開發商的意志，迎著政府“調控”的步伐“穩扎穩打”的抬高房價。當一個市場被特殊利益集團所操控，成為真正的寡頭壟斷市場，政府任何的“市場調節”手段，都會成為一種“空調”。而造成政府“空調”的根本原因，就是建設部起草制定的這個所謂“房改新的綱領性文件”。所以從某種程度上來講，這個文件，也是建設部在住房政策導向上執行了“重商輕民”路線的一個重要的標志。這樣的“綱領”不除，高房價和住房難久拖不決的問題就難破；

　　第二，除了在“新房改的綱領性文件”中為開發商操控壟斷房地產市場提供“政策支持”外，建設部還在具體的“行政作為”上起到給開發商的市場壟斷“站崗放哨”的作用。雖然國家沒有任何的法律法規禁止個人合作建房，但到了建設部那兒，這樣的“不禁止”經過層層的行政規章和所謂的“資質審查”，就變成了“不允許”。正是經過這樣的“技術處理”，國家法律法規上并沒有名文禁止的“個人合作建房”和“政府建房”，或被擋在了住房建設的市場之外，或僅僅成了官場上的“政績繡花”。而為國人所痛恨的開發商暴利模式，反而成為建設部認可的住房建設及房地產市場的真正的主宰和絕對的操控者。正是房地產政策導向和政府行政上的如此“作為”，中國的住房生產建設，成為了“劣勝優汰”的市場：具有壟斷者和掠奪者雙重特性的開發商的寡頭壟斷，成了“主旋律”，而更能代表最廣大人民群眾根本利益的經濟適用房模式和個人合作建房模式，被排擠出了市場的大門之外；

　　第三，在開發商暴利模式的壟斷下，當中國的房價已經被操控“騰飛”到遠遠脫離普通百姓的生活水平、甚至荒唐的比世界上公認的“國際房價最難承受地區”(房價收入比為7)還高出數倍之時，作為住房保障政府主管部門的建設部，不僅未對中國房地產市場的錯誤導向，進行任何一個負責任的政府都應該做的“強力的調節”，而且還以房地產是國民經濟的支柱產業來當托詞，忽悠和干擾中央高層對房地產市場的調控和決策，使得開發商利益集團寡頭壟斷“特殊利益”得以持續和保護；

　　第四，當高房價和普通百姓的住房問題已經成為民生最沉重的“新三座大山”之時，當中國的房價已經漲到了比“國際房價最難承受地區”居民的住房負擔還高出數倍之時，在人民利益和開發商的暴利形成尖銳沖突的時候，建設部依舊站在開發商的立場上，作為政府的住房保障主管部門竟然 “毫不臉紅”的繼續把“控制房價過快上漲”(而不是把房價大幅降回到人民可以承受的合理價格水平)當作調控的目標，并列入所謂的“政府工作的目標責任制”中。人們就不禁想問，究竟什么樣水平的高房價，才是建設部“房價調控目標”要控制的！如果比“國際房價最難承受地區”居民住房負擔還高出數倍的“超高房價”，還不能使建設部的房價調控目標“封頂”，那么，建設部的調控又想把中國的房地產市場帶向何處？難道在高房價已經成為最突出的民生“新三座大山”之時，建設部在政府的行政導向上“代表一下人民”，還是那么難！

　　在中國，社會的很多問題都是因為中央的正確決策，到了地方后受利益集團的“影響”而“走樣”和“異化”所致。但城市的高房價和市民的住房問題并不能以此來解釋。恰恰相反，正是因為建設部所制定的房地產政策及其住房政治的導向，使得各地的開發商利益集團和不負責任的地方政府，才能在高房價上聯手起來“興風作浪”。

　　所以，從某些方面來說，在中國官場和市場上“特別強勢”和“財大氣粗”的開發商利益集團，也是最早通過影響政府主管部門——建設部的部門決策和行政，來實現“利益最大化”的“成功典范”。早在2003年他們就使得政府“房改新政的綱領性文件”按照“開發商利益集團”的意志“走了一圈”，結果是中國的房價從此一路高漲。影響政策給開發商利益集團帶來的暴利，甚至比讓他們操控市場還要來得多。

　　當一個政府主管部門的決策和行政為某個利益集團所左右，甚至成為利益集團的代表和代言人的時候，他們被人民所“拋棄”的日子也就不遠了。建設部之所以在公眾的輿論中被稱之為“最不滿意的政府部門”，道理就在于此！

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