“鬼城”的緣起與風(fēng)險(xiǎn)

　　中國(guó)觀察

　　傅蔚岡專欄

　　近幾年來(lái)，“鬼城”成為媒體批評(píng)房地產(chǎn)泡沫時(shí)常常引用的一個(gè)現(xiàn)象。所謂“鬼城”，一般來(lái)說(shuō)，就是在該區(qū)域內(nèi)興建了大量住宅項(xiàng)目，但是最后的結(jié)果往往是事與愿違：大量住宅空置，并沒(méi)有如期引來(lái)人流。

　　去年，國(guó)家發(fā)改委曾對(duì)12省區(qū)做過(guò)“新城區(qū)”調(diào)查，發(fā)現(xiàn)平均每個(gè)地級(jí)市要建約1.5個(gè)新城、新區(qū)，而且許多新區(qū)動(dòng)輒就是數(shù)十甚至上百平方公里的大手筆規(guī)劃。地方政府為什么會(huì)有動(dòng)力來(lái)造新城？一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)是，城市化使得大量人口向城市流動(dòng)，而城市原有城區(qū)無(wú)法容納下這么多的人口，因此必須在城市周邊另辟新城。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年中國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億人，而這些人口絕大多數(shù)集中在城市周圍，因此建設(shè)新城也就在所難免。以上海松江區(qū)為例，截至2013年底，松江常住人口已經(jīng)過(guò)200萬(wàn)，而戶籍人口大約共有60萬(wàn)不到。在這個(gè)背景下，建設(shè)新城區(qū)也就水到渠成。

　　為什么很多新城會(huì)成為鬼城？一個(gè)很重要的原因在于地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的超前。如果再回到10年前，那么現(xiàn)在看起來(lái)很多很繁華的新城也就是某種意義上的“鬼城”。以上海浦東為例，2000年第五次人口普查顯示全區(qū)常住人口為3187445人，但是到2010年第六次人口普查時(shí)常住人口已經(jīng)達(dá)到5044430人，十年共增加1856985人，增長(zhǎng)58.26%。10年前上海浦東很多地方還是空空蕩蕩，而現(xiàn)在這些地方已經(jīng)是車水馬龍川流不息。

　　但這是不是意味著現(xiàn)在的這些新城未來(lái)都會(huì)成為鬧市區(qū)？這倒不一定。從這幾年中國(guó)的人口流動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，中西部向東部流動(dòng)、農(nóng)村向大城市流動(dòng)是人口流動(dòng)的主要方向：中西部地區(qū)的絕大多數(shù)省份都是常住人口少于戶籍人口，包括東部地區(qū)在內(nèi)的絕大多數(shù)縣城的常住人口都少于戶籍人口。而且從可見(jiàn)的將來(lái)，這個(gè)人口轉(zhuǎn)移趨勢(shì)還不會(huì)發(fā)生改變，如果將新城建設(shè)在不是人口增加的區(qū)域，那么新城還是會(huì)變成鬼城。

　　以浙江省為例，在全省58個(gè)縣(市)中，2010年常住人口數(shù)高于2000年的縣(市)為31個(gè)；而在常住人口數(shù)最少的20個(gè)縣市中，只有武義、三門、云和和岱山四個(gè)縣的常住人口數(shù)在增加，其他縣(市)均有不同程度的減少，很多縣的常住人口數(shù)更以20%的速度在減少。如果再計(jì)算常住人口與戶籍人口的比值，那就更有意思。全省58個(gè)縣(市)中，只有17個(gè)縣(市)的常住人口數(shù)高于戶籍人口，不少縣城的常住人口甚至只有戶籍人口的70%。

　　盡管浙江是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份之一，而且其縣域經(jīng)濟(jì)也被視為國(guó)內(nèi)的領(lǐng)頭羊，但是即便如此，還是抵擋不了這些縣人口變少的趨勢(shì)。不過(guò)有意思的是，即便這些地區(qū)的人口在減少，但這些縣城建設(shè)新城的決心卻不變。

　　還是以浙江某中部縣城為例。根據(jù)2012年《浙江省人民政府關(guān)于××縣域總體規(guī)劃的批復(fù)》來(lái)看，該縣中心城區(qū)規(guī)劃面積228.06平方公里，2020年人口規(guī)模按縣域常住人口23萬(wàn)人、城鎮(zhèn)常住人口15萬(wàn)人、中心城區(qū)常住人口10萬(wàn)人規(guī)劃。但過(guò)去十年，該縣的常住人口都是在減少，如果一直持續(xù)過(guò)去十年間的人口變動(dòng)趨勢(shì)，2020年的常住人口無(wú)論如何也達(dá)不到23萬(wàn)，甚至可能只有16萬(wàn)。這意味著以23萬(wàn)人口為目標(biāo)而投入的基礎(chǔ)設(shè)施很大程度上會(huì)被浪費(fèi)，當(dāng)然，這個(gè)縣城所建造的新城也可能是“鬼城”。

　　難道地方政府沒(méi)有看到人口流動(dòng)的趨勢(shì)？顯然不是，各地地方政府都有統(tǒng)計(jì)部門，明顯知道人口的流向。為什么明明知道人口在減少，但是各級(jí)地方政府還是愿意大興土木建設(shè)新城？一個(gè)很重要的原因可能在于過(guò)去房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，使得它們認(rèn)為建設(shè)新城的成本完全可以獲得彌補(bǔ)，而且通過(guò)建設(shè)新城還可以增加GDP，何樂(lè)而不為呢？

　　歸根結(jié)底一句話，那就是賣地財(cái)政讓地方政府低估了“鬼城”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在過(guò)去十多年中，那些最早以土地為抵押品進(jìn)行新城開(kāi)發(fā)的城市幾乎都取得了成功：從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，深圳、廈門等經(jīng)濟(jì)特區(qū)被迫嘗試仿效香港，通過(guò)出讓城市土地使用權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，從此開(kāi)創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路———這就是“土地財(cái)政”的由來(lái)。隨著1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛等一系列制度創(chuàng)新，“土地財(cái)政”不斷完善。急劇膨脹的“土地財(cái)政”，幫助地方政府以前所未有的速度積累起原始資本：城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅逐步還清欠賬，甚至還建設(shè)了超前的基礎(chǔ)設(shè)施———如新城。

　　但是世界上沒(méi)有只漲不跌的事物，房地產(chǎn)也不例外。盡管在過(guò)去十年城市房地產(chǎn)如火如荼，但是一旦城市土地供應(yīng)超過(guò)實(shí)際需求，那么價(jià)格就會(huì)發(fā)生回落，目前大規(guī)模建設(shè)的新城也是如此。可以預(yù)見(jiàn)，很多縣城所建設(shè)的新城區(qū)可能都逃脫不了“鬼城”的命運(yùn)；如果僅僅是“鬼城”倒也罷了，更要命的是所有的這些新城建設(shè)都是通過(guò)銀行信貸，最終這筆債務(wù)會(huì)由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)，甚至可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　這才是“鬼城”的真正風(fēng)險(xiǎn)。

　　(作者系上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng))