- 秦永法 賈建國

　　建立和完善中央企業董事會試點，是貫徹落實黨中央、國務院的指示精神，深化國有企業改革，建立現代企業制度的重要舉措，是經濟體制改革和國有資產管理體制改革的必然要求。此舉受到國內國際廣泛關注、高度評價，其意義和影響廣泛而深遠。

　　建立和完善董事會的背景和意義

　　早在1993年黨的十四屆三中全會就提出，國有企業改革的方向是建立現代企業制度。同年出臺的《公司法》，規定了公司法人治理結構框架。黨的十五屆四中全會指出，公司制是現代企業制度一種有效的組織形式，公司法人治理結構是公司制的核心。黨的十六屆三中全會指出，要按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。建立現代企業制度是黨中央的一貫方針，國有企業深化改革必須堅持這一方向。

　　隨著全球經濟一體化步伐加快、科技和管理不斷進步、市場競爭日趨激烈，企業生存和發展的環境已經發生了深刻變化，尤其是隨著我國加入世界貿易組織過渡期的結束，國內市場全面開放，國有企業不僅要面對國內企業的競爭，也更加直接面臨日趨激烈的國際競爭。據有關部門統計，全球最大的500家跨國公司中已有近450家在華投資，不少的已把其地區總部移到中國。在這種環境下，企業的決策尤其是涉及企業生存和發展的重大決策變得愈益復雜，決策的科學性要求更高。國有企業要生存、要發展，就必須建立適應這一變化和要求的現代公司管理體制。

　　而國有企業現行的管理體制則很難適應這種形勢。國務院國資委管理的中央企業在法律形態上主要有兩類：一類是按《企業法》注冊的國有獨資企業，實行總經理負責制，沒有董事會，這類企業占大多數；一類是按照《公司法》注冊的國有獨資公司，設有董事會，但董事會成員和經理班子高度重合。這種決策機構和執行層合一或高度重合、內部具有上下級關系的體制，實質上是將龐大的國有資產完全維系在“一個人”的素質和狀態上，在企業內部很難有制衡，容易產生決策風險和道德風險，因此給企業造成損失甚至是嚴重損失的案例在實踐中并不少見。

　　國資委成立后，依照《企業國有資產監督管理暫行條例》等有關法律法規，陸續出臺了國有資產監督管理的一系列法規、規章，大力推進企業高級管理人員的公開招聘，基本建立經營業績考核制度，探索規范經營管理者收入分配機制，對促進國有企業改革和發展起到了重要的作用，但這些管理措施具有起步性和過渡性。由于150多家中央企業涉及石油、電信、化工、軍工、能源、鋼鐵、礦產等多種產業領域，分別形成壟斷、競爭的市場結構，國內外經濟、政治環境對它們的影響也各不相同，外部加入的制衡難以達到預期的目的。而且，企業經營管理中的有些事項由國資委作決策，一旦出現偏差，難以追究決策的責任。國資委如何做到到位而不越位，如何才能不陷入“老板加婆婆”的窠臼，如何把國有資產保值增值的責任和壓力層層有效地傳遞下去，需要從體制上尋求突破。

　　縱觀世界上國有企業的治理，絕大多數國家采取了以董事會為核心的公司治理結構。盡管各個國家所采取的具體方式不一樣，但基本的規律和原則是相同的。其中很關鍵的一條就是，決策層和執行層要分開。對于大企業來講，決策層與執行層的運行規則是不一樣的。重大決策要集中集體的智慧，強調制衡，不能搞一個人負責制；執行性事務要提高效率，令行禁止，下級服從上級，強調個人權威，不能互相掣肘。因此，建立董事會且大部分董事不在經理層兼職，董事會履行決策權與經理層履行執行權就能夠分開。而保證實現這一目標的有效辦法則是外部董事占董事會成員的絕大多數。可以說，抓住董事會制度建設這一關鍵，國有企業建立現代企業制度、健全公司法人治理結構的一個難點就能夠突破，國有企業尤其是大型國有企業持續、穩定、健康發展就會有體制保障，出資人到位不越位就能夠真正實現。

　　因此，國資委成立不久就開始著手這方面工作，形成思路，經2004年2月國務院第38次常務會議同意后，拉開了中央企業建立和完善董事會試點的序幕。

　　董事會試點的基本思路和成效

　　2004年6月，國務院國資委下發文件，明確了試點的主要思路和措施。主要體現在以下四個方面。第一，出資人要進入企業，出資人機構通過培養或者選聘一批有決策能力的專業人員作為股東利益的代表進入所持股企業的董事會。第二，在中央企業建立和完善董事會，引入外部董事以改善董事會的構成，在外部董事進入的同時減少董事與經理層的交叉任職，實現決策層和執行層的分開，在企業內部分別形成有效制衡的決策體系和集中統一的執行體系。第三，適應董事會建設，逐步轉變國資委職能。規范的董事會到位以后，國資委將把目前代行的董事會職權歸位于董事會行使，并將出資人的部分職權授予規范的董事會，充分尊重和發揮董事會的作用。第四，繼續發揮外部監事會的作用，改善和強化外部監事會對企業的監督工作，提高企業財務數據的準確性和運作的透明度，保證企業依法經營。

　　按照這一基本思路，兩年多來，董事會試點工作穩步推進。

　　從國資委層面看，一是擴大了試點規模和類型。確定的試點企業已由2004年的神華集團、寶鋼集團等7戶，擴大到目前的19戶，其中正式啟動的由2005年的6戶增加到17戶；選擇了中國外運進行外部董事擔任董事長，以及試點企業現職董事長到其他試點企業擔任外部董事的探索；外部董事選聘渠道拓寬、隊伍壯大，不僅有來自國內的機關、院所、中央和地方國企的，而且還有來自境外大公司的，人數已增加到66人，其中有30人兼任2戶企業的外部董事，有14戶企業的外部董事超過了董事會全體成員的半數。二是構建試點的制度體系。隨著試點工作的開展，國資委制定下發了國有獨資公司董事會建設指導意見、外部董事管理辦法、職工董事管理辦法等規范性文件。正在研究制定規范試點企業董事會與國資委關系、章程指引、業績考核和薪酬管理指導意見、董事會評價辦法等方面的配套文件，努力形成一套制度體系，指導試點規范有序進行，確保試點達到預期目標。國資委高度重視這項工作，成立了試點工作領導機構，有關廳局為成員單位；下設試點工作辦公室，專門辦理綜合協調和日常工作。三是加強董事培訓。為做好試點政策的宣傳貫徹和董事會相關知識的普及，國資委有針對性地選擇了戰略決策與投資、國企改革、業績考核與薪酬管理、董事會試點制度、財務控制、風險管理等專題進行培訓，參加培訓的董事、董事會秘書達到400人次，收到良好效果，為試點的順利操作打下了政策理論基礎。四是聽取董事會年度工作報告，評價董事會年度工作。建立了試點企業董事會年度工作報告制度，先行試點的6家企業董事會2007年將向國資委報告年度工作。五是初步建立了董事溝通制度、向股東提供信息制度等。六是組織開展處理好外部董事與非外部董事的關系、董事長與總經理的關系等方面的研究和探索，取得積極進展。

　　從試點企業層面看，一是制定了董事會工作制度。外部董事已經到位的試點企業都完善了《公司章程》，并根據《公司法》、國資委有關制度和《公司章程》，制定了董事會運作的各項制度，包括董事會議事規則、各專門委員會議事規則、總經理工作規則、董事會秘書工作細則等，形成了比較完備的制度體系，為董事會規范運作打下了基礎。二是設立了董事會工作機構。已實施試點的企業都設立了若干專門委員會，確定了董事會秘書，成立了董事會辦公室。其中薪酬和考核委員會、審計委員會都由外部董事擔任召集人。三是董事會積極發揮作用。目前，試點企業董事會都運作了一段時間，如神華集團、寶鋼集團等6戶試點企業的董事會已經運作了一年多。2006年，這6戶企業董事會分別召開了4～7次會議，有的還召開了若干次臨時董事會會議，其專門委員會輔助董事會決策，也召開多次會議。董事會決策的內容主要涉及戰略規劃、預算決算、薪酬考核、重組改制、機構設置、投資擔保、制度建設等方面。所作決議基本上都得到了較好的執行。其他10余戶試點企業董事會和專門委員會也都分別召開了若干次會議。

　　從試點企業董事會運作的情況看，試點工作取得了初步成效，達到了預期目的。

　　一是試點企業全體董事勤勉敬業。他們自覺維護出資人利益，關注公司改革與發展，積極了解公司情況及相關行業、外部環境信息，會前認真閱研會議資料，會上充分、客觀表達意見，獨立、審慎表決，為董事會規范有效運作發揮了應有作用。

　　二是規范董事會的建立初步實現了企業決策權與執行權的分離。建立以外部董事為主的董事會制度，避免了過去企業決策和執行是一批人或基本上是一批人，自己考核、獎懲自己的弊端，試點企業的領導體制正由過去實際上的“一套班子”即“一把手負責制”向董事會決策、經理層執行、監事會監督的公司治理結構轉變，董事會在重大決策把關、促進企業改革與發展等方面的作用開始顯現。同時，素質較高、經驗豐富的外部董事的引入，優化了董事會的結構，對非外部董事和經營管理層都有很大促進，使決策質量大大提高，企業各項管理工作得到加強。

　　三是出資人、董事會、經理層關系逐步理順。國資委已將《公司法》規定的董事會的職權和法律規定屬于股東的職權如投資決策權交與符合條件的試點企業董事會行使，董事會開始履行對經理層經營業績的考核等有關職責，經理層貫徹執行董事會決議，責任、壓力層層傳遞，委托代理關系逐步規范。

　　四是董事會試點受到包括試點企業在內的各方面的廣泛關注和認可。社會各界反應積極，國際上一些著名的中介機構也給予很高評價。近兩年人大、政協委員有關支持董事會試點的提案不斷增加就說明了這一點。

　　董事會試點面臨的困難與思考

　　中央企業董事會試點工作方向正確，既符合黨中央關于國有企業建立現代企業制度的精神，又符合《公司法》的立法要求，在建立和完善公司法人治理結構方面邁出了關鍵的一步，取得了初步成效。但試點的任務還很繁重，面臨不少需要研究解決的問題和困難。

　　既然外部董事制度是這次試點的關鍵性、支撐性的制度安排，那么，外部董事的來源便是一個問題。由于我國目前缺乏專職董事隊伍和完善的市場評價體系，選聘合格的外部董事一直是試點中的一個難題。目前聘任的66名外部董事中有半數以上是中央企業原負責同志。他們是從數百名中央企業退休下來的優秀同志中選拔出來的，無論是責任心、素質、經驗、對國情的了解還是履職時間，都是其他來源的外部董事不可比的。試點中有這樣一批同志擔任外部董事，有利于試點工作的順利推進和董事會運作盡快走向規范化。但必須進一步拓寬選聘外部董事的渠道和范圍，建立外部董事人才選聘機制和市場評價機制。

　　董事會運作中如何規范董事長與總經理的關系，尤其是在目前絕大多數董事長都是坐班的、非外部董事的情況下，如何做到既不弱化董事會、董事長的職權，又能夠充分發揮總經理以及經理層在執行性事務中的作用，需要磨合，需要制度性的安排。而相關法律關于這方面的規定比較原則，試點初期運作中難免出現“尺度”如何把握的問題。董事長與總經理職責的性質是不同的，一個是決策層面的，一個是執行層面的，但兩者之間沒有一條截然分明的界限。董事會的運作重點在于全方位的溝通，要通過專門委員會參與到戰略、薪酬、考核等提交董事會決策的方案的具體制定中，而不是僅僅定位在最終的審查上；要加強決策的科學性、規范性，通過相關規章制度的制定和實施，防范企業經營和財務風險，而不是陷入到具體事務中，把董事會、董事長的職責定位在“權力”、“審批”方面；要以指導和幫助經理人員搞好企業的經營和發展為出發點，及時指出總經理和經理層工作中存在的問題或就有關問題進行討論，而不是以對立的態度、審查者的姿態對待經理層的工作；要把握住對經理人員的考核、薪酬以及經理人員的繼任計劃等關鍵內容。溝通是雙向的，總經理和經理層要主動與董事會、董事長溝通，向董事會報告工作，對董事會公開、透明。在制度安排上，要根據董事長的職責定位，制定一套不同于總經理的薪酬制度；從董事長的來源結構上擴大外部董事擔任董事長的試點，探索試點企業現職董事長擔任其他試點企業外部董事的辦法，形成董事長與總經理既職責分明又協調配合的關系。

　　隨著規范董事會的建立和完善，國資委要轉變管理方式，強化股東職能，規范與董事會之間的關系。這方面需要進行大量探索性的工作。

　　建立規范董事會制度如何與企業黨組織發揮政治核心作用相結合是一個新的、重大的課題。試點采取的“雙向進入、交叉任職”的辦法，即試點企業黨組織負責人進入董事會以及下設的專門委員會，為企業黨組織參與重大決策提供了制度保障。但在企業黨組織參與決策的內容、環節、形式等方面，還需要探索具體的、可操作的辦法。

　　對董事會試點工作存在的這些問題要客觀、冷靜地看待，實事求是地分析。任何一個國家公司治理結構的完善都需要一個長期的過程。美國用了上百年的時間，還是出現了安然、世通事件。同時，一種體制是不是能夠充分地發揮作用，還受到如習慣、傳統、文化等方面的制約，需要有一個磨合、探索和完善的過程。試點就是要解決實踐中存在的問題和困難。從“靠人”到“靠制度”是一個巨大的轉變。實現這一目標，必將為國有企業帶來一個實質性的變化，而這個變化對中國企業的影響將是根本性的。

　　(責任編輯：李萬全)

　　·資料鏈接· 央企董事會大事記

　　2004年2月，國資委向國務院提出在中央企業進行國有獨資公司建立和完善董事會試點工作，得到了國務院的同意；同年6月，國資委下發文件，明確試點的主要思路和措施，并確定了第一批試點企業。

　　2004年6月，國資委決定成立建立和完善國有獨資公司董事會試點工作領導小組。

　　2005年4月，國務院下發文件，提出了2005年深化經濟體制改革的意見，明確要求要“以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結構、獨立董事和派出監事會制度”。

　　2005年10月17日，寶鋼集團依照《公司法》改建為規范的國有獨資公司，成為第一家外部董事全部到位且超過董事會成員半數的中央企業。

　　2005年10月～2006年12月，試點企業擴大到19戶，外部董事人數增加到65人(次)。

　　2006年3月和6月，國資委先后召開試點企業董事長座談會和外部董事座談會。

　　(責任編輯：仲 秋)