張金喜

　　民營資本進入壟斷行業的分析———石油篇

　　石油業作為命脈性行業，在當前面臨著要不要開放和怎么開放、要不要引入民營經濟和怎么引進民營經濟的問題。國務院頒布的“非公經濟36條”已正式規定，非公資本將被允許進入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業和領域。然而，事實上并非如此，民營石油企業的生存狀況并沒有太大的改觀，民營經濟即便是進入了石油行業，開放的問題仍然得不到解決

　　體制上的壟斷之痛

　　石油作為一種能源，是我國國民經濟的重要基礎產業。

　　由于歷史原因和現實原因，中國的石油體制基本上處于高度壟斷狀態。我國石油流通體制早在計劃經濟時代，全部石油及產品納入國家綜合平衡計劃，實行統一分配，分級管理，在國內形成統一的石油購銷渠道，處于嚴格的計劃控制階段；1979年國務院批準原石油部實行產量包干政策，規定石油超產和節約部分，可以按當時國際價格出售，其差額用于石油勘探和開發，從此，石油流通體制出現了計劃與市場雙軌并存的局面；1990年國務院批轉國家計委、國家經貿委《關于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強對原油、成品油生產、流通的宏觀管理，至此，石油流通再次回到計劃軌道；1995年5月，由國家經貿委起草，國務院辦公廳轉發《關于清理整頓小煉油廠和規范原油產品流通秩序的意見》(簡稱“38號文件”)之后，形成了今天的石油流通格局。

　　從客觀上講，石油工業需要規模經營，國家出于對能源開發的保護，基本上將國內所有的石油開采和煉制都納入到中石油、中石化、中海油等大集團旗下，形成了在政府管制下不充分競爭的行業。石油開采有中石油、中石化、中海油3家企業以及陜西地方企業；石油煉制有中石油、中石化及部分地方煉油企業；石油銷售環節，中石油、中石化兩大公司負責批發，中石油、中石化及部分專項用戶和社會加油站負責成品油零售。大集團包攬了國內全部的煉油能力后，形成了對成品油供應渠道的完全控制，即：行業壟斷。為此，我國石油在體制上一直受壟斷之痛。

　　如今，石油大集團強調上下游一體化、產供銷一體化、內外貿一體化，在石油產品銷售上實行內部價格，刻意保持上中游以至省級以上一級批發部門的高價獲取盈利，讓二級批發和零售微利甚至虧損。目前的這種石油流通格局，被業內人士稱為“缺乏管理的行政性壟斷”。而西方國家的壟斷企業，往往是通過市場競爭來獲取的，而我國的石油壟斷，則不是通過充分市場競爭形成的，而是行政性壟斷、自然行政的壟斷，沒有核心的比較優勢。

　　這種行政壟斷色彩濃厚的石油流通體制，形成國際市場石油價格越高我們進口越多，價格下跌反而減少進口的怪現象。更為嚴重的是，國內一年需進口近3億噸的石油消費，這樣巨大的市場容量，還形不成自己國家的石油產品價格，反而受國際石油價格左右，承受價格波動的風險，因此，我國石油安全的最大風險不是供給不足，而是市場化風險，這從一個側面凸顯我國石油市場流通體制的弊端。

　　雖然，國務院在2005年2月正式發布《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(簡稱“非公經濟36條”)后，非公有制經濟進入石油勘查開發受到鼓勵，但在生產、開發、銷售過程中，民營企業難以和石油大集團公司形成競爭，特別是在短期內，行業壟斷格局難以改變。事實已經證明，行業壟斷使得企業經營沒有任何競爭壓力，行業壟斷缺乏改善經營管理、降低生產和經營成本、提高資源利用效益的主動性，給市場和企業內部的管理帶來一系列的問題和隱患。

　　同時，由于石油大集團的“油老大”占有了幾乎我國全部石油開采和煉制權，卻經常“占而不采”，年勘探投入只有標準要求的一半左右；而有資金和動力的其他企業，卻又被排斥在外，結果使得國內勘探和開發新的油田進展緩慢，進一步加劇了石油資源的供給不足。另外，由于它們壟斷著國內市場，進口油源是對國內油源的競爭，所以在國際油價較低時就更沒動力進口石油產品；而國際油價越高，就越有進口動力，從而出現油價越高越買的荒誕現象。事實已經證明，行業壟斷已經成為制約民營經濟持續快速發展的重要因素，已經成為當前中國經濟與社會發展的障礙。

　　民營石油企業想發展困難重重

　　面對能源的持續緊張、油價的不斷攀升以及大型跨國石油公司對中國石油市場的虎視眈眈，如何保證石油在國民經濟發展過程中持續不斷的供應，是有關部門必須面對的重大課題。政府相關部門在加速培育中國大型國有石油企業競爭力的同時，更應加大力度對內開放，讓民營石油企業獲得生存、發展、壯大的機會，這對提升中國石油企業的整體競爭力，保障國家經濟安全，是非常重要的。

　　石油業作為命脈性行業，在當前面臨著要不要開放和怎么開放、要不要引入民營經濟和怎么引進民營經濟的問題。國務院頒布的“非公經濟36條”已正式規定，非公資本將被允許進入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業和領域。然而，事實上并非如此，民營石油企業的生存狀況并沒有太大的改觀，民營經濟即便是進入了石油行業，開放的問題仍然得不到解決。民營經濟進入壟斷行業之后，所面臨的體制性障礙問題仍很突出，市場競爭的不充分仍然造成民營經濟不斷出現的“投資觸礁”；特別是進入石油這一領域，將面臨比其他壟斷行業更為嚴峻的體制性障礙。所以，簡單地呼吁發展民營經濟是不夠的，解決問題的根本是必須去除明顯阻礙民營經濟發展的巨大障礙，即存在于基礎上游領域的，行政性、中央級的巨大壟斷。對于石油行業來說，就要全面、積極而穩妥地改革中國現行的石油體制。國有壟斷狀況不打破，鼓勵非公經濟的“意見”是沒有辦法實施的，而政府行政性權力不限制的話，也同樣沒辦法實施。

　　目前我國加油站總數大約8萬個，其中約4萬個系民營加油站。據不完全統計，目前我國加油能力的40%、油品倉儲能力的60%、煉油能力的20%均來自民營石油企業。石油行業屬于資金密集型產業，民企進入油市存在很多問題，一是政策上只是明確了民營企業可以參與，但參與的規則和民營企業扮演的具體角色都還不清楚，在產業政策上也遇到了一些障礙。二是民營企業在進入、資質審查、經營等多方面碰到一系列問題。民營油企在物資流、資金流、信息流等三方面存在缺陷，把大量的精力和資金用在搞油源、買油上面，而無暇顧及改進經營管理，擴大市場占有率。三是少數大公司的壟斷難以打破，民營石油公司面臨種種考驗，形勢要求民營企業必須改變以往單打獨斗的生產方式，以求得一條求生存、得發展的道路。

　　從現實情況上看，民營石油企業的發展困難重重，首先是成品油的油源問題，然后是成本控制，還有儲存油品、運輸油品的安全問題等，這些環節一方面需要一定的技術和設備基礎，另一方面，民營企業大多缺乏實力，陷入資金緊張狀態，急需銀行的支持。但銀行在給予民營石油企業信貸支持時，還需從自身發展及風險管理的方面來放貸。民營石油企業大多單個力量十分弱小，煉油廠多數是加工能力在100萬噸以下的小煉油廠。這種局面，使民營石油經濟缺少抵御市場風險的能力。民營石油企業的貸款問題是銀行面臨的一個很大的問題。這類企業存在問題較多，風險難以控制。企業信息披露不充分，透明度低，在市場油價節節升高的情況下，貸款風險也居高不下。

　　“非公經濟36條”為打破壟斷開綠燈

　　“非公經濟36條”，為非公有資本進入傳統壟斷領域，進行商業性資源開發開了綠燈。對于一直渴望進入這些壟斷領域的民營企業來說，無疑是一場及時雨。這樣的及時雨對于先前那些通過不懈努力已經進入石油領域并且正在苦苦掙扎的民營企業來說，有可能拯救這些企業于危難之中；而對那些正準備進入的民營企業來說，無疑為他們消除了政策上的壁壘與障礙，可以使他們比先行者節約更多的時間與精力。但是，我們也注意到，“非公經濟36條”的規定是原則性的，它給出了民營企業可以進入壟斷行業和領域的指導性意見。而至于具體到民營企業如何進入的細節性問題，尚需要有關部門盡快拿出具有可操作性的實施細則。這樣的實施細則，對于民營企業來說，是更為實際的東西。因為在此之前，有關方面出臺的若干文件，嚴重束縛著民營企業在石油領域的作為。比如說，1999年原國家經貿委《關于清理整頓小煉油廠和規范原油、成品油流通秩序的意見》規定的“國內各煉油廠生產的成品油要全部交由中石油、中石化的批發企業經營，其他企業不得批發經營，各煉油廠一律不得自銷，這實際上是掐住了民營油企的脖子，意味著離開了中石油和中石化，民營油企將無油可賣。這就導致民營企業擁有的加油站通常是從中

　　石油、中石化手中以更高的價格買油，在油荒的時候，甚至根本就拿不到油。東北三省民營石油企業聯名向溫家寶總理發出求救信一事，就是這一事實的深刻寫照。再比如說國家發改委2004年的230號文件規定，乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負責生產供應，民營企業再次被拒之門外。再比如，鐵道部2003年《鐵運函150號令》規定，沒有中石油和中石化兩大集團同意蓋章，各鐵路局不準受理成品油運輸業務，從運輸上也給民營油企帶來了重重阻力。這樣的事例還有很多。不爭的事實是，在石油領域，民營企業被束縛上了很多有形的和無形的繩索。繩索捆綁之下的民營油企能具有多大的市場競爭力和發展空間，這已經是一個不是問題的問題。所以，在“非公經濟36條”出臺之后，盡快修改、廢除那些和“非公經濟36條”相抵觸的文件，盡快制定出民營企業進入石油領域的實施細則，去除束縛在民營油企身上的各種繩索，是有關部門必須要全力解決的當務之急。因為惟有這樣，民營企業才可能在石油領域獲得更公平的競爭條件和更廣泛的發展空間。

　　兩個“新辦法”遭遇玻璃門

　　根據入世承諾，我國在加入W TO 5年后，將對外開放國內原油、成品油批發經營權。商務部自2007年1月1日起開始施行了《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》。這兩個辦法實施后，石油壟斷格局本應該被打破，從長遠來看，此舉也有望加快推進我國石油流通領域的市場化進程，培育多元化市場主體，逐步形成油源和經營主體多元化、品牌和服務差異化的市場競爭格局。但非常遺憾，自兩個辦法實施以來，民營石油企業沒有真正享受到“平等國民待遇”，民營石油企業的門檻再次提高，玻璃門效應再次擋住民營石油企業。迫使民營石油企業揮淚打包外嫁。據了解，目前有意收購國內石油流通領域的民營石油企業的外國石油公司不在少數，這些國外公司很希望通過兼并我們的民營石油企業來延伸他們在各地區的銷售網絡，造成我們由國有、民營、外資三分天下變成國有、外資各占一半的格局。面對石油行業壟斷的現狀和國際石油市場的波動，我們應該鼓勵更多的民營資本進入石油行業，打破由大集團壟斷的局面，把

　　1.允許有資格的民營企業進入石油領域。石油行業不應受所有制形式的約束，而是要通過資本、人才、技術、環保、安全等一系列標準確立企業的市場準入條件，使民營企業可以參與石油行業各個領域的生產經營。

　　2.國家要拿出幾個區塊，或將相對零散的小油氣田資源，采取公開招標的方式尋找開發者，鼓勵民營石油企業參與開發。由于成本等方面原因，國有大企業不便做的項目，可以交給民營公司來做。包括石油勘探、開采、加工以及成品油銷售，使民營石油企業獲得與國有石油企業一樣的待遇。

　　3.理順石油大集團和其他企業之間的關系。在循序漸進式的開放石油流通體制過程中，政府應該起協調作用，科學配置政府和企業的職能，建立與市場相適應的完善的監管體系，努力實現共贏的格局。

　　4.充分放開油源的控制權，改變由石油大集團集中批發的現狀，逐步放開對原油的控制，解決非公企業進口原油的使用和社會批發企業油源問題，參與非國有貿易原油進口配額的申請與分配，引導和保護民營企業煉油廠的發展。

　　5.在我國對石油需求不斷增大的情況下，對石油安全問題的呼聲也越來越高，民營企業在區域性石油安全中正發揮著重要作用。在當前國際競爭的新形勢下，單靠少數大的國有企業保證國家石油安全是遠遠不夠的。放手讓這支龐大的民營石油力量走出去，從多種渠道上解決中國的能源問題是十分必要的。

　　(作者單位：全國工商聯研究室）