胡仲元

　　從上個世紀80年代初開始，我國快遞業歷經近30載的發展，從無到有，由小到大，成為全世界快遞市場中最快增長、最有活力的部分。本文僅就我國快遞業發展過程中存在的三個問題，談些個人看法。

　　關于快遞市場規范的問題

　　我國快遞業發展速度很快，年均增長率在25%以上，以后十年里還會以每年20%~30%的速度增長，是我國服務業中一個異軍突起、前景看好的產業。不過，我國快遞市場秩序卻相當混亂，表現在:快遞服務包括信件、文件、單據、包裹和各類物流業務，涉及郵政、交通、民航、鐵路、商務等眾多部門，快遞業屬性很難界定；從事快遞業的有國有企業和民營企業，也有合資企業和外資企業，還有“三無”企業，其中國有企業中又有郵政企業和非郵政企業，快遞市場主體多元化、復雜化，行業主管長期不明確；快遞業在發展過程中逐步形成了國際快遞、國內快遞和同城快遞三大市場板塊，市場格局呈現地域化特點，導致監管難度加大。

　　因此，我國快遞業從其產生以來就處于一種沒有專門法律法規規范、沒有專門部門統一管理監管的尷尬局面，快遞市場則始終呈現一種沒有進入門檻和準則、誰都可以干的基本無序狀態。這種局面與狀態亟待加強管理，進行規范。如何規范？以下幾點值得考慮。

　　首先，統一監管，規范市場 2007年1月，重組后的國家郵政局正式掛牌，成為政企分開的純政府的國家郵政主管部門，在此前后成立的各省市自治區郵政管理局，也成為由國家郵政局垂直領導的純政府的地方郵政主管部門。根據國務院通過的《郵政體制改革方案》，國家郵政局“對快遞等郵政業務實行市場準入制度”，表明國家把包括快遞在內的整個郵政業的監管職責交給了國家郵政局。此決定充分考慮了我國郵政業的實際情況，也符合WTO關于快遞服務劃分的有關規則。

　　因此，國家郵政局及所屬各地方郵政管理局應當理直氣壯地行使監管職能，主要通過法律手段、政策措施，輔之必要的行政手段，盡快建立公平、公正、公開、透明、規范的市場準入制度和服務標準，整頓規范比較混亂的快遞業市場秩序。需要指出的是，郵政監管機構對快遞業的監管，就像銀監會對郵政儲蓄的監管一樣，主要是產業政策指導和市場監管。

　　其次，區別對待，分類指導 對國有郵政公司，既要考慮其承擔郵政普遍服務、特殊服務給予政策上的優惠，又不能讓其利用壟斷地位搞市場壟斷；對國有非郵政公司，既要積極支持其依法參與快遞業務，又要讓其接受郵政監管機構監管；對合資和外資公司，既要保護其合法利益，又要讓其服從郵政監管機構監管，并嚴格遵守我國法律法規；對民營企業，既要積極鼓勵扶植其在國家政策允許的范圍內發展，又要讓其依法規范經營行為；對“三無”企業，必須嚴厲打擊其侵權違法的行為。通過分類指導、分類監管，促使各類快遞市場主體各得其所、和諧相處，共同做大做強我國快遞業。

　　再次，依法監管，依法經營 現在的難點是《郵政法》等規范郵政業的相關法律法規，除了滯后新形勢發展外，相互之間還存在矛盾之處。在《郵政法》沒有修改的情況下，如果完全執行現行法律法規，則有可能與一些現行政策相違背，阻礙快遞業的競爭和發展；如果完全拋開現行法律法規，監管機構又無法可依，既會嚴重損害我國法律的嚴肅性和權威性，也會讓快遞市場的無序狀態進一步加劇。這是擺在新組建不久的郵政監管機構面前一個非常棘手的頭等難題。

　　筆者認為，“兩害相權取其輕”，應盡量執行現行的法律法規，但要有靈活性和策略性，即根據實際情況更多地依照新的政策。各類快遞業務的經營者，也應當依法經營，依法從業。目前，我國相關部門正在加快立法、修法步伐，相信在不太長的時間內會對這些法律法規進行修改和完善。

　　關于快遞信件專營的問題

　　由于《郵政法》修改工作尚未完成，目前信件專營尤其是快遞信件專營成為業界最大的焦點。筆者對這個問題的理解是：

　　第一，信件專營是國際通則 綜觀世界各國，信件寄遞由國家郵政或國有郵政公司、企業專營乃世界通則、國際慣例。號稱最為開放的歐盟，其大多數國家至今仍把100克以內的信件交由本國郵政公司專營，非郵政公司須以郵政資費3倍才能經營。美國也將重13盎司(約合370克)以內、價格3美元以下的信件交由美國郵政專營。日本雖然在2003年4月通過立法規定，信件寄遞對私營公司開放，但過高的“門檻”導致無任何企業進入，隨后發生的“民營化風波”至今也無實質進展。之所以如此，是因為郵政承擔著以信件寄遞為核心內容的郵政普遍服務，也因為以信件為基礎的郵政通信權利是一種基本的人權，還因為以信件為基礎的郵政通信權是主權國家固有的主權之一并關系國家信息安全。我國是發展中國家，是社會主義國家，堅持信件專營的國家制度是完全必要的，不是可有可無的。

　　第二，WTO不排斥專營 WTO《服務貿易總協定》第一條“范圍與定義”對各國服務貿易開放的范圍做了這樣的規定：“服務包括任何部門的任何服務，履行政府職能所需的服務提供除外”，所以我國在《加入世界貿易組織議定書》附件9中關于速遞服務的開放規定“現由中國郵政部門依法專營的服務除外。”可見，我國信件專營是得到WTO認可的。

　　WTO不僅不排斥專營，而且還規定：因履行政府職能所需的服務，如果已經過度放開，需要作適當調整，可以通過國家立法進行解決。只是在立法調整前一定時間內通報WTO總部，之后通報各成員。鑒于我國信件專營制度已遭到嚴重破壞，甚至到了名存實亡的地步，建議我國有關部門尤其是立法機關應高度重視，并充分利用WTO有關規則，抓緊修改《郵政法》，改進我國信件專營制度。

　　這里需要強調的是，WTO不排斥專營，但專營范圍和程度是必須逐步縮小的。因此，我國在改進信件專營制度時，應參照發達國家做法，逐步縮小范圍，但一定要吸取以往經驗教訓，將標準定好，文字表述準確，不存岐義。

　　如果專營保護條款難以達到，也可參照一些國家做法改為設置準入門檻，明確規定非郵政公司進入信件寄遞領域所必須具備的條件。

　　第三，快遞信件也應專營 一段時期以來，因為信件的人為分類或習慣稱謂，出現一些似是而非、以假亂真的怪現象，如“公函不是函”，“快信不是信”等。其實，快信慢信都是信件，都應專營。試想，如果將“公函”、“快信”作為“快遞業務”放開，由于在實際執行中公私、快慢無法明確區分，其結果必然是整個“信件專營制度”被肢解而消亡。

　　筆者認為，為了確保國家信息安全、公民通信權益和企業合法利益，必須繼續實行符合中國國情的信件專營制度，且標準只能是一個，否則無法操作。從世界范圍來看，主要有三種專營標準：一是按性質，凡信件無論公私、快慢、遠近，一律專營；二是按重量，一定重量以內的信件專營，以外的放開；三是按資費，放開的資費是專營的資費多少倍。根據外國特別是發達國家的經驗，為便于操作，我國信件專營標準由目前按性質改為按重量為宜。總之，信件應專營，快遞信件也應專營。

　　關于快遞服務與郵政普遍服務的關系的問題

　　快遞服務和郵政普遍服務是我國郵政業的重要組成部分。前者屬于商業性服務，具競爭性；后者是公共性服務，基本不具競爭性。由于兩者的功能定位和性質存在很大差異，如何處理好二者的關系，是必須面對的一個重要問題。

　　快遞要發展，普遍服務更要提高

　　在保證郵政普遍服務水平不斷提高的前提下，加快快遞的發展，應是我國郵政業科學發展的必然之路。現在有一種誤區，即認為我國經濟社會發展到今天，郵政普遍服務問題早已解決，已不是什么問題了。其實，我國郵政普遍服務水平還比較低，尚不能滿足經濟社會發展的需要。即使像北京、上海這樣中國最發達的特大城市里，新建小區、新興工業區和郊區中的樓房不通郵、投遞不到戶的現象也時有發生。郵政的普遍服務、特殊服務量大面廣，而且要維護公民通信秘密和國家信息安全，理所當然應當由國家在法制和政策上給予更多更大的扶持。這是郵政業發展的一個原則問題。

　　快遞發展主要靠市場，普遍服務提高主要靠“市長”

　　快遞服務是郵政業范疇內的競爭性業務，是典型的商業服務。因此，快遞發展應依賴市場競爭機制，不能允許以種種理由進入郵政專營的非市場領域。

　　郵政普遍服務是典型的公共服務，是政府賦予國有郵政企業必須履行的一項重要任務，其服務提供的方式雖然企業化或公司化，但并不具有或很少具有競爭性，因此其服務的實現和水平的提高，主要應依靠“市長”即政府。如郵政普遍服務的能力建設主要靠政府的投入，郵政基礎設施建設主要由中央和地方各級政府買單；郵政普遍服務水平的提高也有賴于國家的扶植優惠政策，如郵車的過路過橋免費，信件、包裹、黨報黨刊的營業稅減免等。政府不能將應由自己承擔的職責完全推向市場，這是郵政業發展要首先明確的問題。

　　“三農”發展需要普遍服務，也需要快遞服務

　　十六大以來，黨和國家站在科學發展和全面建設小康社會的高度，作出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。新農村的建設，一方面會給郵政業發展帶來廣闊的前景，需要郵政普遍服務，也需要快遞服務；另一方面，郵政主管部門要高瞻遠矚，積極支持和引導郵政業尤其是郵政普遍服務和快遞服務面向廣大農村，深入廣大農村，為農村、農民和農業的發展提供服務。只有這樣，才能真正使郵政業為“三農”服務落到實處，郵政業也才會在為“三農”服務的進程中壯大發展自己。這是郵政業發展的重大戰略問題。

　　筆者認為，只有對以上三個問題正確認識并妥善處理，國家關于“一分開、二改革、四完善”(即政企分開；改革郵政主業，改革郵政儲蓄；完善普遍服務機制、完善特殊服務機制、完善安全保障機制和完善價格形成機制)的郵政改革方案才能最終得到落實，包括快遞業在內的我國郵政業才能真正走上全面、協調、可持續、利國利民、又好又快的和諧發展之路。

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