中國式電改：是當下世勢變遷政治風云的映射
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□ 中國人民大學經(jīng)濟學院教授 吳疆
■在電改這個深水區(qū)呈現(xiàn)出復雜的價值譜系，并不是一件了不得的事情。每一樁電改事項的抉擇，每一波電改的價值取向，都是上下、左右、內外博弈互動的結果，是此時此刻執(zhí)政決策能力、群體智慧水平的反映，是當下歷史時期世勢變遷政治風云的映射，誰也不是永遠的“右”，“左”也不一定總是對。對于電改這種基礎產(chǎn)業(yè)領域的體制改革來說，具體到每一項對策措施，是有客觀規(guī)律可循的，是全世界相通的，是沒有絕招秘術的，是可以通過實踐與時間來檢驗的。
■與同為改革深水區(qū)的鐵路、油氣領域相比，電改不僅透明度高、矛盾尖銳、呼聲高漲、研究深入，而且安全風險、經(jīng)濟風險最小，完全可以再次成為基礎產(chǎn)業(yè)領域深化改革的先行者。
■中國電改所涉及的內容駁雜，因此一方面，在堅持市場化大方向的同時，宜以實現(xiàn)階段性成效為主，而另一方面，對于眾多電改事項必須有意識地進行比選，追求實效。
電力市場化改革，是自上世紀80年代以來的一股世界性潮流。中國的電力體制改革，是世界性電改潮流的一部分，同時也具有鮮明的中國特色。
不斷改革是一種中國式的發(fā)展方式
新中國成立以來，中國僅國家層面的管電體制即已歷經(jīng)11次變革。其中，1978年之前，體制沿革多是圍繞專業(yè)管理(電力部)還是綜合管理(能源委、能源部)、水利為主(水利電力部)還是火電為主(電力部)來進行；而1978年之后，隨著改革開放的不斷深入，中國電改順應國內、國際潮流也明確了市場化的基本指向：
——在改革開放初期，中國電改的基本任務是保障供給、吸引投資，主要是通過多家辦電、政企分開、保障性電價等政策措施來明晰產(chǎn)權。
——亞洲金融危機之后，中國電改的基本任務轉向提高效率、引進競爭，主要是通過廠網(wǎng)分開、市場監(jiān)管、激勵性電價等政策措施來提高競爭有效性。
——而在新的歷史階段，中國電改的基本任務將進一步指向破除壟斷，通過糾正產(chǎn)業(yè)制度的失衡，進一步釋放生態(tài)承載價值/系統(tǒng)整合價值，塑造新經(jīng)濟增長點，發(fā)揮更大產(chǎn)業(yè)價值。例如在公權安排方面，將調度職能與電網(wǎng)企業(yè)分離，更好服務于政府；在市場格局方面，拆分電網(wǎng)至經(jīng)濟規(guī)模，形成類似發(fā)電的比較競爭格局；在交易分配方面，對稱開放大用戶直購，形成多買、多賣市場格局；在供應保障方面，通過中央、地方錯位專營，建立權責對等的地方保電機制；而在技術創(chuàng)新方面，則可通過破除壟斷、坐實地方，推進新技術新產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展。
由此可見，中國電改歷程的基本特點：
一是雖然歷經(jīng)了不同階段，但中國電改的市場化大方向始終沒有改變，對于市場形勢的判斷特別是對市場化內涵的認識則在不斷深入；
二是改革已成為常態(tài)，不斷深化改革與時俱進已成為一種中國特色的發(fā)展方式，這是中國獨特政治優(yōu)勢的體現(xiàn)，可把更多精力用于“怎么改”而非“為啥改”；
三是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性突出，電改亦然，當前所面臨的很多問題，僅僅是改革過程中階段性試驗性的東西，既非行業(yè)傳統(tǒng)，也非國際通行，絕非不可改變；
四是市場化改革的方向是既定的，但改革方案是暫態(tài)的，每一輪次或大或小的電改，具體內容都是可以妥協(xié)的，但妄想固化利益格局、謀求千秋萬代同樣是不可能的。
電力市場化改革的內涵與范疇
建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，是中國共產(chǎn)黨領導中國人民所進行的偉大實踐，是人類經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律及其普世價值的體現(xiàn)。電力市場化改革，是自上世紀80年代以來全球電力(能源)領域的重要發(fā)展動向，擁有明晰產(chǎn)權、有效競爭等市場經(jīng)濟的基本內涵。其中明晰產(chǎn)權指：企業(yè)、消費者、資產(chǎn)保護等私權制度，政府、行業(yè)、社會等不同層面的公權制度，均應同等有效；而有效競爭則指，通過規(guī)則保障、結構保障、機制保障等建設，為市場主體的競爭行為提供有效的保障體系。
電力市場化改革的基本內涵，明確了各國電力市場化改革的基本方向，同時也規(guī)定了中國電力體制改革的主要范疇：一是價格、準入、國有資產(chǎn)等管電職能方面的改革；二是管電機構在層次、類型、業(yè)務范圍等方面的調整；三是橫向治理、縱向治理、公共治理等產(chǎn)業(yè)制度的完善。
由此可以發(fā)現(xiàn)：一是電力市場化改革的內涵非常豐富，中國電改所涉及的內容更為駁雜，因此一方面，在堅持市場化大方向的同時，宜以實現(xiàn)階段性成效為主，而另一方面，對于眾多電改事項必須有意識地進行比選，追求實效。
二是中國電改的推進還落后很遠、未得要領，“廠網(wǎng)分開”僅僅是市場化改革的外圍動作(縱向切分的方式之一)，大多數(shù)國家優(yōu)先處理的調度、交易、輸電等行業(yè)公共治理核心問題，至今仍未真正觸及。
以影響較大的2002年電力體制改革為例：
一方面，取得了提高生產(chǎn)效率、提高技術水平、凸顯比較競爭效益等預期目標，獲得了迅速應對預料之外的裝機短缺、消化世界范圍的一次能源漲價、積極履行越來越多的社會責任等超出預期的成果，體現(xiàn)了市場化改革的效益與活力，證明這個基本方向值得堅持。
但與此同時，由于對市場的內涵認識不到位，重企業(yè)重組而輕公權建設，國家對于電力的控制與決策能力下降；由于對電力供應總體形勢認識不到位，重引進競爭而輕供應保障，電力供應問題長期未得根治；由于對產(chǎn)業(yè)運行機理認識不到位，市場化改革過程中反而出現(xiàn)超級壟斷利益集團，人為放大了壟斷的負面效果。
2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領域逐漸形成一種超級壟斷的業(yè)態(tài)：一是行業(yè)公共權力的壟斷，既當裁判員，又當一方運動員；二是業(yè)務規(guī)模的壟斷，企業(yè)規(guī)模已經(jīng)超越“規(guī)模經(jīng)濟”的上限；三是業(yè)務鏈條的壟斷，即是獨家批發(fā)商，又做主要零售商；四是技術創(chuàng)新的壟斷，既是獨家采購商，還是主要供應商；甚至在輿論與學術領域，通過大規(guī)模入股財經(jīng)媒體、投資科研項目，也在抑制與封殺于己不利的新聞信息、學術觀點及改革建議……這種罕見的超級壟斷業(yè)態(tài)，在此前中國電力發(fā)展史上并沒有，在世界電力能源領域也極罕見，完全是2002年電力體制改革中試驗性階段性的負產(chǎn)品。
新歷史時期深化電改的使命
改革開放以來，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的巨大成就，這里既有常被提及的工業(yè)化、城市化、國際化等生產(chǎn)關系領域的結構演進因素，同時也不可忽視電氣化、信息化、智能化等生產(chǎn)力領域的技術升級因素，不斷深化的電改發(fā)揮了應有的作用。
而不論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，電力供應保障都是一個世界性難題，推進電力體制改革的終極目標必將指向全面提升電力產(chǎn)業(yè)的價值——進一步優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)的基礎保障價值，有意識提高電力產(chǎn)業(yè)的生態(tài)承載價值，歷史性激發(fā)電力產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)整合價值。
除了上述經(jīng)濟價值，目前已經(jīng)啟動的新一輪電改，還具有重大的歷史價值，肩負豐富的歷史使命。
十八大以來，中國經(jīng)濟社會進入新的歷史階段。宏觀經(jīng)濟增長進入中速階段，依賴重化工業(yè)、依賴房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟的老路越走越窄，民生普遍服務以及生態(tài)環(huán)境方面的要求越來越高。中央、地方關系進入新的博弈階段，央企成批進入世界500強之后這種規(guī)模化專業(yè)化的發(fā)展模式已經(jīng)顯著效益遞減，壟斷利益集團基礎產(chǎn)業(yè)寡頭甚至成為滋生腐敗的淵藪，地方分布式多元化的發(fā)展活力、創(chuàng)新能力亟待釋放。而國際金融危機以來全球經(jīng)濟復蘇乏力，各種單邊主義貿易保護主義傾向抬頭，在新能源等面向未來的新技術新產(chǎn)業(yè)領域競爭日趨激烈，需要更好的基礎平臺以及相應制度安排。
而通過深化電改，促使電網(wǎng)無歧視開放，完善新技術新產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，帶動提高全社會能效，促進結構調整與轉型，在宏觀上無疑有利于搶占產(chǎn)業(yè)高點，帶動發(fā)展轉型；通過深化電改，實現(xiàn)調度交易獨立，削弱壟斷利益集團的影響力，加強對基礎產(chǎn)業(yè)的中央集權，消除腐敗的又一淵藪，在宏觀上無疑有利于抑制壟斷集團，打破產(chǎn)業(yè)割據(jù)；通過深化電改，構建多買、多賣市場格局，明確地方能源保障與發(fā)展的責任與分工，發(fā)揮多方的積極性創(chuàng)造性，在宏觀上無疑有利于梳理央地權責，強化國家治理；通過深化電改，重組電網(wǎng)企業(yè)，提高資產(chǎn)效率與透明度，從而提高電力保障水平，實現(xiàn)公共設施與服務均等化，在宏觀上無疑有利于保障民生權益，維護基本秩序；等等。
在這樣的背景下及時啟動新一輪電改，將是實現(xiàn)改革紅利的重要探索與示范，在新的歷史階段將有效激發(fā)新的發(fā)展動力并形成良性互動：
——新技術新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力，電力是發(fā)展相關新技術新產(chǎn)業(yè)的公共平臺，通過電改打破電網(wǎng)壟斷壁壘、鼓勵創(chuàng)新與多元參與是新技術新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件；
——地方經(jīng)濟社會發(fā)展的動力，通過重組電網(wǎng)企業(yè)、下放末端非網(wǎng)絡業(yè)務，不僅可因地制宜更好滿足各地需求，還可進一步形成比較競爭態(tài)勢，發(fā)揮地方積極性創(chuàng)造性；
——打破壟斷解放生產(chǎn)力的動力，目前電網(wǎng)企業(yè)集產(chǎn)業(yè)公權、市場份額、業(yè)務鏈條、科技創(chuàng)新四重壟斷于一身，此超級壟斷業(yè)態(tài)一旦破解，生產(chǎn)力破繭反彈效益可期；
——加強中央決策力調控力的動力，通過調度交易獨立，加強對基礎產(chǎn)業(yè)鏈中關鍵性公共環(huán)節(jié)的監(jiān)管與利用，可強化對于壟斷集團以及地方利益集團的制衡；
——對基礎產(chǎn)業(yè)深化改革的帶動效力，電力、鐵路、油氣改革屬于當前改革的深水區(qū)，很多問題帶有普遍性，通過電改的有益探索與示范可在更大范圍內解放生產(chǎn)力。
總之，新一輪電改雖然削弱了壟斷利益集團，但通過強化中央能力、理順地方權責、激發(fā)市場活力、塑造新經(jīng)濟增長點，必將獲得更大的動力與助力。
通過推動能源生產(chǎn)和消費領域的革命，通過促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，新一輪電改可望與1980年代農村經(jīng)濟體制改革一樣，成為推進中國現(xiàn)代化進程的又一關鍵性步驟。
而且與同為改革深水區(qū)的鐵路、油氣領域相比，電改不僅透明度高、矛盾尖銳、呼聲高漲、研究深入，而且安全風險、經(jīng)濟風險、政治風險最小，完全可以再次成為基礎產(chǎn)業(yè)領域深化改革的先行者。
中國式電改如何科學決策
中國式的電改具有非常鮮明的特點：第一個特點是常改常新，流水不腐，過于畸形的利益格局不可能長期固化。
第二個特點是頂層決策，高屋建瓴，除了產(chǎn)業(yè)層面價值，更不乏政治大局考量。根據(jù)張國寶同志向媒體披露，2002年電改決策過程中，最高決策者曾經(jīng)親自過問，并作出了具體指示。而目前新一輪電改的啟動，同樣是頂層推動的結果：
2012年，電改十周年之際，深化電改呼聲四起，多項課題開展研究，為新一輪電改提供了輿論與技術條件；
2012年7月，李克強同志在新華社有關內參上做出批示，要求對電改問題深入剖析、抓緊論證、統(tǒng)籌考慮、提出建議，對發(fā)改委、電監(jiān)會、能源局直接部署了電改課題；
2012年11月，黨的十八大產(chǎn)生新一代領導集體，提出“能源生產(chǎn)與消費革命”等重大思路，為新一輪電改提供了政治與理論條件；
2013年3月，全國“兩會”通過國務院機構改組方案，新能源局成立，為新一輪電改提供了組織與機構條件；
2011年11月、2013年5月及9月，劉志軍、劉鐵男、蔣潔敏等基礎產(chǎn)業(yè)巨頭紛紛落馬，深化改革抑制壟斷與懲治腐敗肅清淵藪形成互動效應，為新一輪電改提供了人事與心理條件；
2014年6月13日，在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上，習近平同志講話部署了研制電力體制改革總體方案的任務，并點到若干敏感問題——例如現(xiàn)行能源體制價格形成不合理，價格調整滯后于市場，客觀上成為屢屢出現(xiàn)的油荒、氣荒、電荒的推手之一；又如，政府與市場的關系存在越位，發(fā)電量計劃管理、微觀價格和項目審批，不僅制約發(fā)展，且易產(chǎn)生腐敗；再如，政府與市場的關系存在缺位，電力調度交易、電源項目接入電網(wǎng)等屬于政府職責的事項，仍由電網(wǎng)企業(yè)承擔，政企不分等。
另一方面，雖然不乏頂層推動，在重大決策過程中仍要聆聽采集統(tǒng)籌兼顧不同的聲音。
新一輪電力體制改革，無疑依然面臨諸多強大的反市場化的力量：一是被改革對象，經(jīng)過十余年的野蠻生長已經(jīng)達到壟斷業(yè)態(tài)的巔峰；二是改革操盤者，2002年廠網(wǎng)分開時十一家電企集團掛牌雖易，但“920”“647”資產(chǎn)處置的繁瑣過程卻長達10年，在缺乏體改委、體改辦等中立機構的情況下，由改革操盤者自己為自己做方案下任務，必然大改不如小改、攻堅不如避難，這是古今中外技術官僚群體與政治領袖永遠的落差；三是“五號文粉絲”，十余年懶進步卻仍貪戀話語權，躬逢盛事贏糧景從不難，與時俱進理性客觀不易……
而與此同時，中國電力行業(yè)仍然具備諸多呼應高層改革決策的內在有利條件：一是國有資產(chǎn)比重高，集約化基礎好，對國家政策執(zhí)行力較強；二是具有很強的安全意識與社會責任意識，改革的風險可控；三是作為基礎產(chǎn)業(yè)改革先行者，改革深入人心、輿論強烈支持；四是作為基礎性產(chǎn)業(yè)平臺，電改的外部效益可惠及相關產(chǎn)業(yè)；五是電改有利于更好保障民生，直接服務于和諧穩(wěn)定大局。
由此形成一個立體的中國式電改的“價值譜系”，即如果以“市場化”的價值取向為標準，在電改的每一個問題節(jié)點上，凡推動明晰產(chǎn)權、引進競爭者歸“左”，凡堅持政企不分、權責不清、維護壟斷利益者歸“右”，而在左右之間進行調和、奉行階段漸進者則為“中”。例如，對于產(chǎn)業(yè)公權制度安排，主張調度獨立為左，交易獨立為中，調輸一體為右；對于電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)濟規(guī)模，主張電網(wǎng)重組為左，維持現(xiàn)狀為中，兼并擴張為右；對于電網(wǎng)環(huán)節(jié)業(yè)務模式，主張專營輸電為左，獨立核算為中，獨買獨賣為右；對于電價形成機制，主張兩頭全放為左，抑制漲價為中，行政審批為右；對于電力交易競爭，主張自由放任為左，保障競合為中，計劃管制為右；對于購電主體塑造，主張輸配分開為左，大戶直購為中，輸配一體為右；對于終端業(yè)務模式，主張錯位專營為左，售電放開為中，配售一體為右；對于推進創(chuàng)新開放入網(wǎng)，主張需求主導為左，資本主導為中，渠道主導為右——總之，偏左者往往態(tài)度鮮明，追求一步到位；居中者往往左右調和，奉行階段漸進；而右傾者則往往抵御改革，固守既得利益。
偉人云：“除了沙漠，凡是有人群的地方，都有左中右”。如前所述，市場化內涵很豐富、電改范疇很駁雜，在每一個不同的問題點上，處于不同利益架構中的人，都可能呈現(xiàn)出左中右等不同態(tài)度；電改歷程漫長，階段性問題此起彼伏，每個人所處的位置角度是會變化的，其判斷選擇也必因時而異——根據(jù)張國寶同志向媒體披露，2002年電改方案文件出臺之前，也曾遭遇原國家電力公司等強烈反對，而一旦文件出臺則轉而忙于分家卡位展宏圖譜新篇去也。而十二年之后，雖然方案編制過程中一些專家觀點及某些部門意見，與最高決策者精神依然落差顯著，但這并非異事甚至不一定是壞事，只要別假傳上意、堂堂正正表明僅僅代表部門意見或個人觀點即可。
總之，在電改這個深水區(qū)呈現(xiàn)出復雜的價值譜系，并不是一件了不得的事情。每一樁電改事項的抉擇，每一波電改的價值取向，都是上下、左右、內外博弈互動的結果，是此時此刻執(zhí)政決策能力群體智慧水平的反映，是當下歷史時期世勢變遷的映射，誰也不是永遠的“右”，“左”也不一定總是對。對于電改這種基礎產(chǎn)業(yè)領域的體制改革來說，具體到每一項對策措施，是有客觀規(guī)律可循的，是全世界相通的，是沒有絕招秘術的，是可以通過實踐與時間來檢驗的。
因此一方面，電改需要下定決心、堅定信心、系統(tǒng)設計、頂層推進，需要給壓力、給信號；另一方面，電改需要公眾參與、輿論監(jiān)督、公開PK、培育智慧，需要更多元、更透明——由此形成中國式電改的第三個特點即充分博弈，公眾參與，通過上下、左右、內外的互動來推進科學決策，從密室逐步走進陽光！
(作者系中國人民大學經(jīng)濟學院教授，本文為作者個人學術觀點，不代表任何機構或他人)
