新電改方案被指過于理想 存量售電或保留在電網
新電改方案定調 重點推配售電側改革
于華鵬
中國的電力體制改革需要第二份“5號文”嗎？
12年前那份近萬字的《電力體制改革方案》(國發 [2002]5號文件)，謀定了中國電力行業“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的改革路徑和目標。如今改革行至半程——廠網基本分開、主輔基本分離——又陷入僵局，相關主管部門不得不再次籌謀一套新的電力體制改革方案。
經濟觀察報獲悉，新電改方案目前經過幾輪的征求意見和修改，基本雛形已經漸顯。值得注意的是，新方案或將不會繼續推進5號文所提出的輸配分開，而是采用“放開兩頭，監管中間”的改革方向，重點和亮點將是配售電側的改革。具體來說，主要是放開配電側和售電側的增量部分，允許民間資本進入。
此外，按照最新的方案方向，以往呼聲很高的“調度獨立”或將由“交易中心相對獨立”的形式替代，交易中心產權仍保留在電網，但獨立接受相關部門監管。
經濟觀察報了解到，此前，牽頭電改方案的國家發改委曾委托相關機構起草了一份售電側改革的課題研究。該研究提出，當前的最小改革方式是“網售分離”，成立國家層面的獨立于電網的購售電服務公司。
但據稱這一方案在此輪電改討論中被指“過于理想”。知情人士表示，最新的方向，可能仍是會將存量售電資產保留在電網，不會剝離出去。
新方案
10月30日下午，十數支電力股突然全線上漲，當天滬深兩市股指小幅走高，滬指一度漲幅0.48%。“電力股抬升大盤近5個點，這得至少上百億的資金在推動。”有市場人士對經濟觀察報表示，對這一波行情的解釋，更多指向兩天前召開的電力體制改革方案專家座談會。
國家發改委10月28日組織召開的這場專家座談會，研究了國家發改委起草的最新版電力體制改革方案。據一位接近該會議的人士透露，此次會議拿出的新方案與之前的征求意見稿并沒有太大變化，而且很可能將是最終方案。
經濟觀察報獲悉，新電改方案主要包括輸配以外的經營性電價放開、增量配電業務放開、售電業務放開、公益性和調節性以外的發供電計劃放開和交易平臺相對獨立。而且，這次的新改革方案不同于2002年的“廠網分開”，也不同于2011年的“主輔分離”，或將不會繼續推進5號文所延續的“輸配分開”步驟，而是采用“放開兩頭，監管中間”的改革方向，重點和亮點將是“配售電側的改革”。
目前，配售電的資產基本由地市一級的供電局獨立核算和管理，配售電改革的主要影響對象將是目前龐大的地方供電系統。改革方案最大的爭議來自于配售電環節的產權——是將電網的售電業務徹底剝離，還是保留電網的售電業務讓民資參股，還是在不改變現有售電市場基礎上準入更多的民營售電公司。
據了解，方案在征求意見階段討論激烈。質疑者認為，此方案沒有實質性推進，按照5號文，本輪電改的重點將是針對電網進行“輸配分開”的改革，但是新的方案并沒有“輸配分開”的內容；而且新方案并沒有對電網現有存量進行任何改變，不管是配電方面還是售電側，都是基于增量的改變，是一份基于不改變電網現有結構的增量改革方案，沒有涉及和解決當前電改推進中的核心問題。
一位地方發電企業人士表示，從2002年至今，每一次電改有實質性的推進，都伴隨著大刀闊斧的分拆和重組：2002年廠網分開，拆分了國家電力公司為兩電網、五大發電集團和四大輔業公司等11個電力巨頭；2011年的主輔分離改革，又將四大電力輔業公司和電網剝離的輔業合并為兩家電力輔業公司，所以他認為，“新一輪的改革步子可以大一些”。
而一位接近方案起草的人士對經濟觀察報表示，之所以方案如此，很大程度上在于考慮到如果按照5號文大刀闊斧地去推進“輸配分開”，很可能形成難以推進的尷尬，所以選擇相對柔和的漸進式改革方式，總結來看，就是“改革要具有實操性，重在可以推進”。
兩種博弈
新一輪電改的實質性推進和發力實際是從2014年開始的。
今年年初，國家能源局公布《2014年能源工作指導意見》，其中明確提出將推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見，并明確了此輪電改的基本方向和核心：積極推進電能直接交易和售電側改革，推進輸配電價改革，提出單獨核定輸配電價的實施方案。
此后，發改委體改司頻繁召集電力相關企業和專家等就新電改方案進行座談，特別是進入6月份后，習近平主持召開中央財經領導小組會議時特別強調提出“要抓緊制定電力體制改革總體方案”后座談會更加密集。
一位接近方案修訂的人士對經濟觀察報表示，討論的結果就是方案幾易其稿，以國家能源局最先提出的電網“調度獨立”為例，在制定方案時幾經博弈變為交易中心獨立。按照最新的方案方向，調度獨立或將以“交易中心相對獨立”的形式替代，交易中心產權仍保留在電網，但獨立接受相關部門監管。
目前，南方電網并未設立單獨的交易中心，所有交易職能掛在南網總部下屬市場營銷部市場交易處，國家電網[微博]方面則在2006年設立了隸屬國網總部的國家電網交易中心，并分設國網總部、區域電網和省網三級電力交易中心。
“將交易中心相對獨立出來，既照顧到了電網企業的情緒，也推進了交易體系的改革，這對于加緊推動電改破局較為關鍵。”一位接近國家能源局的人士表示，推進比僵持要好。
另外的一個重要博弈來自于電網的分拆。對于此輪電改，很多業內人士認為應該拆分電網以對電網進行徹底的改革，拆分的觀點也分物理拆分和業務拆分多種。
物理拆分也分兩種主流觀點：一是將現有國家電網企業的區域電網公司進行切割獨立；另一種觀點則認為可將中國的兩家電網進行重組，然后分為南方電網、東北電網、北方電網和中央電網4家電網企業，按地域授權經營電網，各省地方電網在重組中進入上述四個電網公司，四個區域電網之間的交易由新設立的交易中心負責，設備的管理按地域劃分，由區域公司負責。
業務拆分則是認為應將電網公司的調度和交易部分剝離出來，同時配電、售電、電力科研機構和相關設備輔業也都從電網獨立和剝離出來，電網公司變為純粹的專門以輸電為主要業務的公司。
但這些拆分的觀點遭到了電網企業的反對。“電改方案的制訂充滿了博弈，發電企業這次不吱聲，電網企業反應強烈，要求輸配一體化，現在的方案就是這么博弈出來的一個結果。”上述接近方案修訂的人士表示。
最大亮點
目前，新方案的最大亮點可能來自配售電側的改革，主要是放開配電側和售電側的增量部分，允許民間資本進入。
早在今年3月份就有消息稱電網售電側將引入民營資本進行“混改”，但此后該消息被國家電網否認。5月底，國家電網公布的“混改路線圖”決定開放分布式電源并網工程和電動汽車充換電站設施市場，售電側“混改”未出現在其中。
“目前電改方向基本確定，難點在于如何落地，對于如何實施目前沒有更為細化的方案，特別是售電側改革，通過何種模式落地還很難說。”上述接近方案起草的人士表示。
配售電側改革最大的爭議，來自于配售電環節的產權：是將電網的售電業務徹底剝離，還是保留電網的售電業務讓民資參股，還是在不改變現有售電市場基礎上準入更多的民營售電公司。
“每一種方式，都會帶來新的難題。”一位曾參與起草拆分國家電力公司方案的人士對經濟觀察報表示，“以售電公司為例，如果是在現有售電市場基礎上準入更多的民營售電公司，這些公司如何對抗具有先天優勢的電網體系的售電公司？如果是以電網為主導混改現有售電公司的部分股權，那么不僅會讓產權更加模糊，而且對建立雙邊或多邊交易的電力交易市場并無多少益處。”
其實，對于新電改方案的售電側改革，國家發改委此間曾委托起草了一份相關的課題研究。該課題研究提出，當前的最小改革方式是“網售分離”，成立國家層面的獨立于電網的購售電服務公司。
該購售電服務公司將承擔現有電網公司全部營銷業務，包括抄表、收費、合同、結算、用電信息、節能服務、低壓故障排除、清潔能源補貼支付等，同步公布全部初始輸配電價。同時，成立購售電服務公司之后，應有一段過渡期，過渡期內發電上網電價、用戶目錄電價、發用電購售結算關系“三不動”，然后下一步是分區域搭建現貨市場，同時分省放開用戶，并設立最低標準和時間表，成立市場性的購售電公司。
然而據了解，這一方案在此輪電改討論中被指“過于理想”，目前最新的可能，仍是會將存量售電資產保留在電網，而不會剝離出去。
目前，配售電的資產基本由地市一級的供電局獨立核算和管理。業內人士認為，且不算縣一級龐大的供電局，僅地市級的供電局，全國就有300多個，這些供電系統的資產分布和管理情況十分復雜，如果進行改革，勢必會有較大變化，如果是對增量進行改革，由于增量的定義也還不清楚，但不可否認的是，無論是存量的增量還是純粹的增量，都會對現有地方供電系統有所沖擊。“令人擔憂的是，目前方案表面上很熱鬧，但實際上并無多少新意和干貨，只有配電增量放開，售電民資進入，算是新意，但可以預料其命運不會比大用戶直接交易好多少。”中電國際政策研究室副主任王冬容表示，所以在這個時候，很有必要討論電改的最小方式和合理路徑。
