“小政府能不能成就大企業？小政府首先要成就的是大市場”

　　作者：遲福林，中國(海南)改革發展研究院院長

　　改革攻堅提了很多年，但重大改革不到位、甚至嚴重滯后仍是個客觀現實。當前，市場化改革能不能取得一些突破的決定性因素在于政府的轉型改革，轉型改革不徹底，政府和市場的關系就很難捋順。

　　所以說，政府轉型是中國改革的重點和關鍵，并且成為改革頂層設計的重點和主題。“十八大”以后的改革，很大程度上取決于政府的轉型改革。

　　“政府轉型取決于高層的決心”

　　從現實來看，政府的轉型與改革面臨的矛盾、問題很突出。首先，政府職能轉變不到位，尤其是增長主義政府的特點在這些年尤為突出。

　　其次，經濟總量導向，使中央和地方關系中面臨的矛盾問題突出。以房地產為例，它突出反映了中央、地方在經濟關系上的矛盾，不客氣地講，房地產從某種意義上來說帶有中央調控地方的特點。

　　再次就是決策權、執行權、監督權不分，權力結構不合理。比如我們搞大部制改革，假如民航總局并入交通部，但事實上它們的職能轉變不是很清楚。大部制改革按照“十八大”精神也好，按照過去中央的部署也好，它實行的是行政范圍內的決策權、執行權、監督權既相互分離又相互制約，但事實上我們的大部制改革在形式上往前走了一步，而在行政范圍內的“三權分設”并沒有破題。

　　最后就是政府自身利益的問題突出，政府本來是公共利益的代表者，但在現行的體制下，在行業利益、部門利益、地方利益中，政府更傾向于其自身利益，而且這種傾向還有強化的趨勢。

　　因此，政府的轉型與改革，關鍵取決于最高決策層要不要下決心，或者說有多大的決心和魄力來推動這樣的改革。可以說，政府的轉型改革本身首先取決于政府對自身問題的判斷，這是個大前提。

　　政府轉型的核心問題是調整權力結構，我們講了三十多年的轉變職能，但轉來轉去并沒有轉得很好，這是為什么？在我看來，政府的行政權力結構嚴重不合理。以發改委為例，它應該對兩件事情負責：一個是國家的中長期規劃，它要確定規劃具有科學性和剛性約束。另一個是為國家的宏觀經濟政策服務。這兩件事做好了，對我們的宏觀經濟會起到重大的保障作用。但是現實是，除此之外，發改委不僅負責項目審批，還負責市場監管。

　　權力結構不合理是影響職能轉變的一個最重要的原因。然而，怎樣的權力結構才合理呢？我提了六個字：前兩個字是“放權”。該歸市場管的，政府要下放給市場，屬于社會管的，政府要下放給社會。

　　接下來兩個字是“分權”。不可能把所有的權力都集中到相關部門，也不可能把所有權力都集中到中央，就是部門和部門之間，中央和地方之間也要有個合理的分權，其中的執行權、監督權、決策權又是相互分離的。

　　最后兩個字是“限權”，限權最大的問題就是社會監督。我在總理面前也說了這話，只有把以權力約束權力與社會監督權力相結合，這種限權才會有效果。習近平也提出“把權力關進制度的籠子里”，我理解至少有三層含義：第一層要把權力鎖到法律的籠子里，政府要依法辦事，不能超越法律之上；第二，要鎖到制度框架里去，不能超越職能；第三，要鎖到社會制約的籠子里去，讓社會監督權力，這樣才能使權力不被濫用。

　　啃掉四塊硬骨頭

　　當前，在政府轉型與改革問題上，有四個爭論非常突出，能否啃掉這四塊硬骨頭，是影響轉型成功與否的重中之重。

　　第一，是否承認我們有增長主義政府的傾向。北京PM2.5一出現，大家看到長期追求GDP的后果，看到增長主義政府帶給我們的嚴重后果。

　　增長主義政府以追求GDP增長速度為首要目標、以擴大投資規模為重要途徑、以土地批租和上重化工業項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段。早在2004年我在南昌一次大會上演講，提出經濟建設型政府向公共服務型政府轉型。下來有個領導跟我講，老遲，政府不以經濟建設為中心那還叫政府嗎？如果政府不以經濟建設為中心政府吃哪碗飯？政府哪來的錢？所以大家都拼GDP，哪還管什么環境和資源？尤其在地方層面，在市場經濟體制初步建成的背景下，政府是以經濟建設為中心還是以公共服務為中心，這是個鮮明的矛盾。

　　第二，是政府主導還是市場主導？這些年一個突出的矛盾就是，政府主導的經濟增長方式特別突出，政府成為一個推動經濟發展的主體，上大項目、搞大投資、搞大國企、追求重化工業。這造成對民營經濟、私營經濟的排斥，所以某些領域的國進民退不可避免。然而，市場經濟下應該是市場起主導作用，市場主導了，配置資源的基礎性作用才能發揮；市場主導了，政府的作用才能夠明確，它的任務不是主導，而是服務。只有這樣，企業才能如魚得水，企業才能有活動的范圍。

　　第三，在市場經濟條件下，到底是投資主導還是消費主導？面對歐美市場的變化，面對國內投資消費失衡的現狀，今天再堅持投資、出口主導的增長方式已經不行了，第一市場空間越來越小，第二造成嚴重的產能過剩，第三更扭曲了市場關系。所以，只有建立在消費基礎上的投資才是有效的投資。如前幾年的政府4萬億投資，雖然當時應對金融危機起到了明顯作用，提升了中國在全球的經濟地位，但這樣的投資存在問題，最大的問題不在于4萬億，而在于強化了政府主導的經濟增長方式，并且還企圖把這種增長方式常態化，一直延續到現在，這是問題所在。

　　為此，建議盡快制訂國家消費戰略規劃，并把提高消費率作為評價各級政府、尤其是中央和省級政府績效的重要約束性指標。要穩投資，更要通過改變“增長主義”政府傾向，優化投資結構。

　　第四個有爭論的，就是國有資本到底以公益性為重點還是以競爭性為重點？毫無疑問，既然是國有資本，它也要追求效益，但是它的效益重點取決于服務全社會對它的需求。今天，老百姓對公共產品的需求增大了，如保障性住房，國有資本要不要成為這里投資的主力軍？養老保險基金，現在缺口有人說有2萬億，有的人說更高，這部分資金要從哪里來？應該從國有資本的收支分紅中來，提高它的收支分紅比例，或者把一部分國有資本納入到養老保障基金里去，才有可能補充這個缺口。

　　小政府首先要成就大市場

　　這些年，企業對政府的期望也在逐漸變化。改革開放初期、中期，企業更多希望得到政府的直接支持，而現在更多的是需要政府的服務。跟前些年相比，總體來說，現在發展環境方面的矛盾問題最為突出，辦事難、效率低、成本高、風險大，成了企業今天面對的大問題。不少企業家反映，現在跟一些官員打交道，不給錢不辦事，給了錢還容易出問題。就是說，在尋租腐敗比較突出的背景下，企業的發展環境矛盾問題比以前要突出得多、復雜得多、也深刻得多。

　　現在，我感覺到企業的呼吁有幾方面：

　　第一，希望有個好的競爭環境。現在競爭受到行政主導、官員利益左右的因素仍然比較多，很多競爭，表面上是招標，可招標里面都有貓膩。所以，一定要公開、透明。企業寧肯多花點兒錢，也希望有個有效、公開的透明機制，形成一個真正的競爭環境，這是企業最大的期望。

　　第二，企業成本太重、稅賦太高，尤其是實體經濟、制造業，成本不斷上升，稅賦水平太高，有些不堪重負。

　　第三，財產權保護。我曾經跟中央領導講，最近幾年，部分民營企業家投資移民的問題比較突出，而且有增大的趨勢。為什么？原因很多，但重要的是我們對民營、私營經濟財產權的保護不夠，缺乏相關的制度與法律保障。企業家太不放心了，這是導致資本外流的重要原因。

　　第四，提高政府辦事效率。尋租腐敗的直接后果就是辦事環境越來越差，該辦的不辦，不該拖的一再拖延。從數量上看，審批在減少，事實上辦事越來越難了，辦一件事需要花費太長時間，企業家的精力太多耗費在和政府打交道上。

　　因此，企業需要什么樣的政府，簡言之，就是公共服務型政府。

　　中國搞了35年的改革開放，到今天我們競爭的市場環境初步形成，但是平等競爭的市場環境仍然面臨很多矛盾問題。首先就是行業壟斷問題比較突出，第二就是資源配置上的行政特點比較突出，像土地資源、資金等，這些方面行政主導的特點都比較突出，有些要素價格到現在還沒有市場化。

　　而政府的作用就在于制定市場規則，維護公平競爭的市場環境。今天對我們來說，壟斷行業的改革，國有資本的戰略性調整，公共資源的市場配置，要素價格的市場化，這些改革尚不到位，公平競爭的市場環境，應該說還相當不完善，需要在這四個方面改革上下很大工夫。

　　那么，小政府能不能成就大企業？小政府首先要成就的是大市場，我們講政府是個有效的政府，但政府和市場比總是小的，市場是大的，小政府要成就大市場。對于企業來說，不管政府大小，它一定要是個有效率的政府，是個廉潔的政府，是個有責任的政府，是個法治的政府。只有這樣，政府才能夠培育、完善、保護一個好的市場。

　　(本刊記者周夫榮采訪整理)