“兩個比重”反映出政府在國民收入初次分配中的汲取能力、中央與地方財政分配關系。保持“兩個比重”適度水平，是處理好政府與市場資源配置比例關系、構建和諧政府間財政關系的重要基礎。本文透過“兩個比重”歷史與現狀的實證分析，揭示出當前我國“兩個比重”偏高的客觀存在、危害及其改進意義，研究提出適度降低的政策取向。

　　大勢觀察

    王振宇

　　“兩個比重”是指財政收入占ＧＤＰ的比重�熀喎Q“第一個比重”��、中央財政收入占全國財政收入的比重�熀喎Q“第二個比重”�牐�反映出政府在國民收入初次分配中的汲取能力、中央與地方財政分配關系。從適度“兩個比重”水平來考察，“兩個比重”又是一把“雙刃劍”，“過高”則會產生“擠出”效應，加重社會經濟負擔，降低地方政府的努力程度，進而制約經濟社會發展；“過低”則難以滿足社會公共需要，同時背離了市場經濟條件下追求社會公共福利最大化原則。所以，保持“兩個比重”適度水平，是妥善處理好政府與市場資源配置比例關系、構建和諧政府間財政關系的重要基礎。

　　“第一個比重”：宏觀稅負高低的爭論

　　近些年來，有關中國宏觀稅負的爭論一直不休，而“第一個比重”高低直接體現一個國家和地區的稅負負擔情況。今年５月《福布斯》雜志公布的“全球稅負痛苦指數排行榜”中，中國全球排名第三，繼２００６年之后再次成為亞洲經濟體中稅負最重的國家，稅負痛苦指數為１５２，比新加坡的７９．５高７２．５個點，比香港的４３．５高１０８．５個點。針對這一問題，官方和學術界分別從不同層面做出了種種解釋。

    一種觀點認為中國的宏觀稅負適中，處于發展中國家中等水平，尚存進一步提升的空間，其論證主要認為“名義稅負”與“實際稅負”還有一定差異；另一種觀點認為中國的宏觀稅負較重，雖低發達市場經濟國家，但高于發展中國家，如中央黨校周天勇教授認為，２００６年全國稅收收入近３．７萬億，而政府性基金和收費收入為１．３萬億、社保保費收入０．７萬億、土地收入０．７萬億、國有企業稅后利潤０．２萬億，政府非稅收入總量約為３萬億，幾近稅收收入，財政集中度超過３０％。

    浙江財經學院王美涵教授披露，２００４年全國財政預算內外收入占ＧＤＰ的比重超過３０％，高于發展中國家所能承受上限２５％的近６－７個百分點。無論持何種觀點，其核心集中在“口徑”選取上，即是小口徑�燁A算內收入�牎⒅锌趶剑燁A算內收入＋預算外收入�犨�是大口徑�燁A算內收入＋預算外收入＋制度外收入�牭木壒��！吨袊�統計摘要�煟玻埃埃罚牎飞系摹埃保福�５％”顯然是“小口徑”，客觀上不能真實反映納稅人“負擔”全貌。周天勇、王美涵二位學者披露的信息是運用“大口徑”方法計算的。

　　究竟當前中國宏觀稅負是高是低，筆者再從以下不同層面進行例證、分析、探討：

　　第一，從第七次私營企業抽樣調查顯示數據情況看，目前我國私營企業利潤的中位數２１萬元，而納稅額的中位數達２６萬元，二者相差５萬元。２００３年，黨的十六屆三中全會所確定的“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”改革方針，除嚴征管之外，其余基本沒有實行。現在，相當一批中小企業和小商販面臨著“稅費”雙重負擔，納稅積極性不高，有不少企業甚至不得不采取各種辦法逃漏稅收和躲避收費。

　　第二，從職工工資占ＧＤＰ比重情況看，１９８０年、１９９０年和２０００年分別為１７％、１５．８％和１０．７％，最近三年分別為１０．６％、１０．８％和１１．１％，呈現逐年下降趨勢，這在一定層面反映出國民收入分配“強化”了政府一方而“弱化”了居民一方。長期以來，我國的消費需求一直處于不“景氣”狀態，難以形成拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，其中重要原因在于城鄉居民收入增長緩慢，難以形成理性的消費預期。

　　第三，根據《中國統計年鑒》“資金流量表�煂嵨锝灰祝牎钡臄祿�顯示，政府占國民可支配收入的比重由１９９８年的１７．５％上升到２００３年的２０．２％，而居民所占比重則由１９９８年的６８．１％下降到２００３年的６４．８％。２００４年－２００６年，國家財政收入分別增長２１．６％、１９．９％和２２．４％，遠遠高于同期ＧＤＰ�煵蛔儍r�犜鏊�，比現價ＧＤＰ增速高３．９、４．５和８．５個百分點，期間城鄉居民收入增長均低于ＧＤＰ增速。由此推斷，最近三年政府占國民可支配收入的比重仍保持擴大之勢，國民收入分配向政府傾斜的現象有所增加。

　　綜上，僅就制度內收入�燁A算內＋預算外�牰�言，在國民收入初次分配中，政府分配超過２０％；如果考慮制度外收入�熤贫韧饣�金、制度外收費、制度外攤派、集資和制度外罰款等�犚蛩兀�政府實際可支配收入接近３０％也是客觀現實的。

　　“一次分配講效率，二次分配講公平”，這是市場經濟條件下資源配置的基礎和靈魂。國際經驗表明，當人均ＧＤＰ超過１０００美元之后，如果國民收入初次分配繼續向政府一方傾斜，必然會加重稅收負擔，降低市場配置“效率”，背離稅收“中性”原則，產生“擠出”效應，妨礙微觀經濟“基礎”。所以，切實抓住當前我國經濟良好運行態勢，通過一系列科學化、規范化的稅費改革等舉措，適度降低“第一個比重”。

　　“第二個比重”：“集權”與“分權”的討論

　　“第二個比重”反映出國民收入初次分配中中央與地方的比例關系。１９９４年我國一改“財政包干”辦法，采取“三分一返一轉移”�焺澐质杖�、劃分支出、分設稅務機構，實行稅收返還和轉移支付制度�牭男问�，開始實行分稅制財政管理體制。在提高中央政府財權集中度這一明確的指導思想下，采取了一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財力規模比例。在幾乎是“零和博弈”狀態下，這一改革當年就取得巨大成效，１９９４年“第二個比重”高達５５．７％，比上年凈增３３．７個百分點。

    隨后的７年�煟保梗梗的辏�２００１年�牐�“第二個比重”有所下降，一直徘徊在５０％上下�熅�值為５０．８％�牎Ｓ谑牵�中央政府在２００２年再次進行了集中財力的“所得稅共享改革”，２００２年－２００４年“第二比重”再次提升至５５％上下。財政自給能力�熞话泐A算收入／一般預算支出�犇軌蜉^好地反映出中央與地方財政關系的變動過程，１９９３年中央財政自給能力只有０．７３，到２００６年增加到２．０５，１３年間凈增１．３２個點，年均增長１０％，與此同時地方財政自給能力卻由１．０２下降至０．６１，年均下降３．２％。所有這些都體現出中央財政的“集權”化傾斜。如果考慮債務因素，２００５年“第二個比重”為６０．９％。

　　考察建國以來政府間財政關系的基本軌跡，還可以進一步發現：為應對特殊國情需要，建國初期中央政府短期內實行了“統收統支”模式，即集中全國絕大部分財力資源，由中央政府統一配置安排�！耙晃濉睍r期，中央政府財政收支比重分別占全國的７７．７％和７３．２％�！岸�五”至“六五”時期，中央政府財政收支一直處于“入不敷出”狀態。以“七五”為轉折點，中央政府集中財權的目標得以較好實現�！笆�五”時期中央政府財政集中度高達５４％，收支離差擴大至２５．２。這些都反映出建國以來我國政府間財政關系不斷演繹和推進過程，循著“集權—分權—再集權—再分權”模式調整運行。

　　部分學者借鑒西方市場經濟國家的做法，研究提出我國中央政府的財政集中度調控目標為６０％。筆者認為，目前我國政府級次多達５級或５．５級�熞曓r村稅費改革后的村級自治組織為半級政權�牐�在人口多、地域廣、地區差異大、歷史文化迥異等情況下，簡單效仿西方國家的做法單純集中財權、事權幾乎未做調整��、強調中央政府財力集中比例問題與中國國情不符。

    所以，從表面上現行的財政體制較好地處理了“集權”與“分權”的關系，符合單一制國家中央政府適度集權、地方政府適度分權的一般原則，但從深層次來分析，這種重經濟分權、輕行政分權的改革，隱含著諸多矛盾和問題。分稅制作為市場經濟條件下規范政府間財政關系的一項基本制度，需要科學、合理地劃分政府與市場、政府與企業、政府與政府之間的事權范圍。

    １９９４年推行的分稅制財政體制改革，時值我國由計劃經濟向市場經濟轉軌的初期，計劃經濟“慣性”仍在發揮著重要作用。時至今日，這一“先天不足”未能得到根本性轉變。所以，中國的分稅制改革，只是初步搭建了中央政府與省級政府間的財政關系框架，政府職能“越位”和“缺位”并存，政府間事權模糊不清，“內外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等問題比比皆是。特別是近些年來，這一體制還呈現出“舊體制”簡單復歸的“跡象”。

    一是由于過多地采用“共享稅”模式，存有復歸“比例分成”的客觀現實。１９９４年，中央與地方共享稅只有３個�熢鲋刀�、資源稅和證券交易印花稅�牐�占稅種總數的１０％，而目前“共享”稅種數量即擴大到１２個，占稅種總數的３１％。共享稅收占全國稅收的比重也由１９９４年的５５％提高到２００３年的７０％左右。共享比例也朝著向中央政府集權的一方攀升，證券交易稅和所得稅共享比例是兩個典型例證，中央政府逐步提高了分享比例。

    二是“小地方稅，大轉移支付”格局，存有復歸“統收統支”的傾向。分稅制改革以來，一些屬于地方的稅種，如固定資產投資方向調節稅、農業稅�熀�農業特產稅��、牧業稅等先后被中央政府取消，土地增值稅、屠宰稅、宴席稅等稅種形同虛設，遺產稅尚未開征。雖說從數量上看地方稅有１３個稅種，占２９個稅種的４５％，但目前真正屬于地方主稅種的只有營業稅�煵缓�鐵路、各銀行總行、各保險公司集中交納部分��、房產稅、契稅等。

    分稅制改革初期，地方稅約占全國稅收總量一般為２０％－３０％，造成了政府間財權、財力的不均衡，在中央政府和地方政府之間分別出現了“大馬拉小車”和“小馬拉大車”的財力失衡格局。２００５年，全國地方一般預算收入１４８７５．５億元，而地方一般預算支出高達２５０２２．２億元，４１％的支出是來自中央政府各類補助的，即體制性、專項性、財力性轉移支付。這種狀況一直延續至更低一級政府，依賴程度與政府級次成反比。

    三是省以下財政體制不完善，基層財政有演變為上級財政“附屬物”的可能。１９９４年分稅制財政體制改革，主要確定了中央與省級政府之間財政關系。但事實上，在省以下這種“分稅”模式只能是“名存實亡”，仍然延續著財政“大包干”時期的做法。從目前的情況看，財權層層上收，事權層層下移，轉移支付鏈條過長，上級政府過多財政管制，動搖了基層政府行使職權的物質基礎。地方財政特別是縣鄉財政的獨立性、完整性、主動性在很大程度上受到肢解，基本處于“無財可控”的狀態，更進一步可稱之為較高層級政府的“出納”，以“委托—代理”關系，從屬于上級政府，成為“附屬物”。

　　過分強調提高“第二個比重”也會產生諸多“負”效應，危害地方財政經濟的健康運行：

　　第一，隨著“第二個比重”的逐年提高，事實上存在著“財大事小”的中央政府與“財小事大”的地方政府，形成了財權、財力與事權極不匹配的基層財政困難問題。２００５年全國赤字縣�熓校犨_５５６個，赤字面２７．５％，赤字額１２７．４億元。

　　第二，隨著“第二個比重”的逐年提高，在現行政府間形成了規模龐大的“資金流”，如約占總量三分之一的稅收返還，多數是無效或效果不顯著的“上解下劃”，降低了資金使用效率。

　　第三，隨著“第二個比重”的逐年提高，上級政府通過集中財權，建立了讓下級高度依賴上級的財政體制，特別是約占總量三分之一的專項轉移支付，實質上是“財權部門化”的體現，即各部門作為“第二財政”參與國民收入的“二次分配”，過多體現為部門利益。近年來，審計署所刮起的“金融風暴”，更出現了違規違紀金額越來越大的非正常變動態勢。

　　第四，隨著“第二個比重”的逐年提高，加重了地方對中央的依賴程度，降低了地方政府的努力程度，在一些欠發達基層，“等、靠、要”思想相當嚴重，大家以贏得“貧困”為榮。有人估計，全國各地有５０００多個駐京辦，其主要工作就是部門“公關”，以便跑“部”“錢”進，事實上存在著“設租”、“尋租”行為，增加了政府間競爭的博弈成本，甚至滋生腐敗。

　　第五，隨著“第二個比重”的逐年提高，地方政府為解決預算內財力有限性與支出需求無限性之間的矛盾，加大了體制外資金擴張力度，“三亂”現象、“土地財政”、非正常的地方政府間稅收競爭�熇�稅、轉稅、“過頭稅”、“先征后返”�牭仍谝欢▽用娣从吵鲆虻胤截斄�緊張而實行的“曲線”政策。

　　諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼曾說過：花自己的錢辦自己的事，最為經濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負責任。因此，針對中央政府過多的財政集中度，特別是政府間非均衡的事權、財力安排，應充分抓住全國財政收入快速增長的大好形勢，通過優化財政收入結構，適度降低“第二個比重”。

　　適度降低“兩個比重”：一個簡要的框架性建議

　　適度降低“兩個比重”是適應經濟全球化、完善市場經濟體制、調整收入分配關系的客觀要求，也是確保實現中國經濟又好又快發展的重要基礎。

　　第一，適度調整財政收入占ＧＤＰ比重。適應國際化的減稅浪潮，本著稅收“中性”原則，通過深化稅制改革�熢鲋刀愞D型、統一內外資企業所得稅�牎ⅰ百M改稅”、壟斷行業市場化改革等措施，適當降低宏觀稅負，將其占國民收入的比重控制在２５％以下，弱化政府在國民收入初次分配中的份額，發揮好市場機制的資源配置作用。

　　第二，適當調整中央財政集中度。針對地方政府級次多、“三農”問題突出、轉移支付鏈條過長等具體情況，通過降低中央與地方共享稅比例、降低地方稅收“基數”、完善地方稅體系等措施，提高、優化地方財政收入結構，適當降低中央財政集中度，將其占全國財政收入比重控制在５０％以下，基本滿足基層政府行使職權、履行職責的財力需求。

　　第三，科學合理界定政府職能范圍。按照“有所為，有所不為”的原則，合理界定政府與市場的關系，從根本上解決長期以來政府職能“越位”和“缺位”問題。按照黨的十六大所明確的“依法規范中央和地方的職能和職責，公正處理中央垂直部門和地方政府的關系”的總體要求，盡快研究出臺《政府間財政關系法》，以法律形式，科學劃分政府間的事權范圍，明確界定政府間支出責任。

　　第四，改進財政轉移支付制度。本著透明化、制度化、規范化的規則，優化轉移支付結構，增加一般性轉移支付比例，整合專項財政轉移支付，遏制“各路大臣都分錢”的現象。同時，構建合理的專項轉移支付分配方式，改“基數法”為“因素法”，選定反映各地實際的轉移支付因子，制定“平滑曲線”狀、“連續函數”式轉移支付方案，確保不同省份共享中央財政再分配、再調節的成果。

　　第五，統一政府財政權。針對當前普遍存在的政府財權部門化、部門財權法治化等現象，從維護國家財政經濟安全的高度入手，通過完善各項財政法規制度，推進依法

理財和“陽光財政”建設，深化政府預算改革�煵块T預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線��，整合政府財力資源，實行“金財工程”等措施，確保政府財政權的完整、統一，從根本上遏制“王爺經濟”現象。

　　（作者單位：遼寧省財政科學研究所）