特約評論員　李軍杰　

　　近年來，各地又興起了一股規模空前的“造城”運動。一些地方政府動輒斥資幾十億乃至上百億打造所謂　“政務新區”、“濱湖新城”等諸如此類的形象工程。去年，其中最為著名的是河南某區(據＜南方周末＞報道)，該區花費6個億巨資打造的新區政府豪華氣派，被稱為“世界第一區政府”。這座占地530畝的區政府建有6座嶄新的辦公大樓，1個巨大的半球形會議中心，數百畝綠地、園林，假山、人工湖環繞其中，令人嘆為觀止。近日，央視又報道了廣西壯族自治區宜州市的豪華市政中心大樓。

　　隨著經濟社會的快速增長和財政收入的增加，適度拿出一些財政資金改善一下政府辦公條件本來也無可厚非，但是，在義務教育、公共衛生以及社會保障等基本公共服務支出依然捉襟見肘的情況下，部分地方政府通過賣地，甚至以財政收入做抵押向銀行舉債，來建設豪華和超豪華的樓堂館所和城市基礎設施，這種現象發人深省：納稅人的錢到底該怎么花？

　　以中部某市為例。2006年市本級收入為一百個億，但是，該市在建成超豪華的“政務新區”之后，目前又在計劃投資數百億籌建現代化的“濱湖新區”。這些投資基本依賴于新建區域內

　　這種不正常的現象說明：一些地方財政離公共財政理想模式的距離還很遠。在政治體制改革還需完善、配套的情況下，不能奢求通過技術性的財稅體制改革方案來解決基本公共服務的均等化問題。在基層政府財力緊張的時候，尚且沒有一個法定的程序保障有限的資金向基本公共服務支出傾斜，那么以后地方政府有了更多的轉移支付會如何呢？

　　政府職能不轉變，預算資金就不會傾斜于公共服務，相應地，公共財政就是一句空話。鑒此，在今后的財稅改革中，務必要把地方財政預算決策權的民主化放到一個突出的高度。主要理由如下：首先，公共財政的最終落實，不是體現在政府內部之間中央與地方事權和支出責任的劃分上，其核心在于納稅人與政府之間的關系。如果一味局限于政府內部的改革，不可能從根本上解決財政資金投向的問題，因為地方政府與其轄區民眾有著不同的效用函數；二，地方財政預算決策的民主化對深化地方政治體制改革有實質性意義；三，推動地方財政預算決策民主化，對地方財稅體制改革而言，有牽一發而動全身的意義。在財政預算層次建立必要的監督和制衡機制，遠比解決一些細枝末節的技術性問題更有價值。

　　因此，相應的改革方案可以考慮分為以下兩個步驟來實施：第一步是信息公開，首先是把預算外資金全部納入預算內。在這里需要重點提到土地出讓收入問題，如果土地出讓收入不納入預算內，地方城建規模不可能得到有效控制；其次是揭開地方政府隱性舉債的蓋子，偷著發債有百弊而無一利。可以適當開“正門”，堵“邪門”，讓地方公開發債，但是只能發城建項目債，嚴禁以地方財政名義擔保發“一般責任債”。第二步是進一步民主化，可以考慮在省以下成立以地方人民代表大會為主的“預算編制委員會”，通盤負責本級財政的預算編制和債務發行問題(城建項目債還得最后通過有關專門部門審批)。

　　如果有了這兩個制度保障，程序民主對公共財政建設來講將是一個較大的進步，它對基本公共服務均等化的重要性，不低于中央與地方政府之間事權和支出責任的重新調整。按照“無代表不納稅”的原則，納稅人有權力對公共支出行使“話語權”；而后者則是資源配置效率問題，即通過縱向政府間事權與支出責任的劃分來提高有限公共資金的使用效率，不能用資源配置這種技術性措施來替代資金使用方向的公共決策機制。　

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