在城市化進程中，政府常常單方面定價，強征農(nóng)村的土地，高價批租給開發(fā)商，這種與民爭利的制度設(shè)計，不但不能切實保護農(nóng)民的合法利益，反而會在農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)滋生腐敗，由于操作不當還制造了大量的無地農(nóng)民。實踐證明，即使農(nóng)村社區(qū)得到所謂合理的地價款也難以妥善地安排失地農(nóng)民，失地農(nóng)民拿到再多的錢，也不能保證他們不再失業(yè)。

　　■魏馳昊

　　我國13億人口中有7億多生活在農(nóng)村，“三農(nóng)”問題已成為當前影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個非常突出的矛盾。鄧小平同志早就指出，中國的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展到一定階段以后，就應(yīng)該考慮城市和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。十六大以來提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、加快構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措。那么，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使廣大農(nóng)村人口享受到經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的成果，需要在理論上和路徑選擇上做深入分析。

　　改革開放以來，我國的惠農(nóng)政策不斷出臺，扶貧力度不斷加大，但城鄉(xiāng)居民間的收入和生活水平仍在不斷拉大，特別是近些年由于農(nóng)村收入增長緩慢、購買力低下，導(dǎo)致社會最終需求不足，社會產(chǎn)品供大于求，國民經(jīng)濟增長方式過度依賴投資和出口，嚴重地影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，這不能不引起我們的一些反思。筆者認為，造成上述結(jié)果的原因，是我們以前的思路只停留在就地富裕農(nóng)民，把解決“三農(nóng)”問題僅僅看做財政和社會公共品向農(nóng)村傾斜，沒有上升到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這樣一個高度。中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，其內(nèi)涵是極為豐富和深刻的，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要統(tǒng)籌什么，什么是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主要矛盾，需要我們加以認真思考。筆者認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，核心是促進城鄉(xiāng)間土地和勞動力的合理流動，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，用價值規(guī)律去分化農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)村小農(nóng)生產(chǎn)方式向社會化大生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，同時建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障機制。這才是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。

　　首先，促進城鄉(xiāng)間土地和勞動力的合理流動，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，是用市場手段解決我國農(nóng)村人多地少問題，進而分化農(nóng)民、減少農(nóng)民的有效途徑。我國“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)村人多地少、生產(chǎn)方式落后。而要想從根本上解決我國的“三農(nóng)”問題，減少農(nóng)民的數(shù)量、改變農(nóng)村小農(nóng)生產(chǎn)方式應(yīng)該是治本之策。我國經(jīng)歷了幾千年的封建社會，近百年的半殖民地、半封建社會，現(xiàn)在要通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，走向現(xiàn)代化，這是人類社會普遍遵循的一個發(fā)展規(guī)律。目前全國大范圍的民工潮，已顯示出廣大農(nóng)民在市場經(jīng)濟看不見的手的指引下，強烈地向城市流動的沖動。但是我國現(xiàn)行的土地和戶籍制度，把農(nóng)民牢牢地束縛在小塊土地上，在離鄉(xiāng)不離土的情況下，很難達到分化農(nóng)民、讓農(nóng)民進城的目的。同時，農(nóng)村勞動力的流動如不與農(nóng)村土地的流動聯(lián)系在一起，則農(nóng)村勞動力的流動是無序的，沒有真正進入市場，很難用市場經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)。因此，只有統(tǒng)籌考慮制定城鄉(xiāng)間土地和勞動力合理流動的政策，讓價值規(guī)律去分化農(nóng)民，才能避免與市場經(jīng)濟背離的行政干預(yù)：簡單地、人為地讓農(nóng)民離開土地，或簡單地、人為地禁錮農(nóng)村的土地和勞動力的流動。近兩年來，政府對農(nóng)業(yè)采取直接補到戶的方式，已經(jīng)產(chǎn)生了嚴重的逆調(diào)節(jié)作用，許多進城務(wù)工的農(nóng)民又返回農(nóng)村爭地，使已經(jīng)相對規(guī)模化經(jīng)營的土地向分散狀態(tài)復(fù)歸。

　　其次，促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制、解放社會生產(chǎn)力的本質(zhì)要求。市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素和勞動力市場，促進生產(chǎn)要素和勞動力在部門和地區(qū)間合理流動，以提高社會生產(chǎn)效率，創(chuàng)造更多的社會財富。而我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包到戶制度和城鄉(xiāng)分治的政策體系，使小農(nóng)戶的土地和勞動力失去了資本化、商品化的可能，阻礙了生產(chǎn)要素和勞動力在部門和地區(qū)間的合理流動，束縛了農(nóng)村現(xiàn)代生產(chǎn)關(guān)系的建立和社會生產(chǎn)力的發(fā)展。由于農(nóng)村土地和勞動力在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)間合理流動配置的機制尚未形成，市場平均利潤率規(guī)律還不能完全發(fā)揮作用，造成社會整體生產(chǎn)效率不高，社會生產(chǎn)力的潛在能量得不到充分發(fā)揮。農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)要素流動受阻，必然影響工業(yè)和商業(yè)部門產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。同時，由于國內(nèi)的生產(chǎn)成本沒有充分市場化，生產(chǎn)要素和勞動力價格偏低，導(dǎo)致生產(chǎn)剩余大量流失國外。

　　其三，促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動，將有利于使落后的小農(nóng)生產(chǎn)方式向社會化大生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。目前我國落后的小農(nóng)生產(chǎn)方式，造成土地和勞動力資源使用上的不經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。小農(nóng)生產(chǎn)方式的產(chǎn)品批量小，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同，專業(yè)化水平低，信息占有不完全，使農(nóng)民難以應(yīng)對市場風(fēng)險，難以穩(wěn)定和提高收入水平，買難賣難是小農(nóng)經(jīng)濟的流通規(guī)律。由于城鄉(xiāng)之間形不成統(tǒng)一的生產(chǎn)資料和勞動力市場，使城鄉(xiāng)之間的商品難以有合理的交換關(guān)系，不是工商業(yè)通過剪刀差虧待農(nóng)業(yè)，就是農(nóng)業(yè)靠政府高額保護損害工商業(yè)正常發(fā)展，使政府在市場上處于兩難境地。

　　其四，促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動，是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的有力抓手。目前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，二產(chǎn)的比重偏大，三產(chǎn)的發(fā)展相對滯后，造成了當前資源消耗過大，出口過大、外匯順差過大，以及土地利用效率較低等問題，也形成了部分地區(qū)和部分行業(yè)增長過熱的傾向。通過促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動，改變小農(nóng)生產(chǎn)方式，推動農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)化，促進城鎮(zhèn)化水平的提高，必將促進三次產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，收入的提高也必將促進消費觀念的轉(zhuǎn)變，進而提高對產(chǎn)品的選擇和質(zhì)量的要求，促進企業(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)品更新?lián)Q代的速度。同時，大批農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不僅將產(chǎn)生對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的巨大需求，也將帶動公共服務(wù)設(shè)施、住宅建設(shè)等方面的有效需求，會強勁地拉動消費需求的增長，有力推動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　其五，促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動，是解決我國城鄉(xiāng)用地矛盾的客觀需要。當前我國保障建設(shè)用地與保護耕地之間的矛盾越來越突出，解決這個矛盾的根本出路，就是節(jié)約集約，科學(xué)利用，其中一個重要內(nèi)容就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地。據(jù)

國土資源部測算，按照2006年底土地變更調(diào)查顯示，全國村莊建設(shè)用地是2．48億畝，其中宅基地是1．85億畝。全國目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地4．8億畝。如果按照建設(shè)部規(guī)定的城鎮(zhèn)人口人均最高使用土地標準120平方米計算，到2010年我國城市化率達到55％的時候，需要新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地3800多萬畝。目前全國耕地只有18．27億畝，18億畝耕地必須確保，也就是說只有2700萬畝可以作為調(diào)整余地，扣除“十一五”已經(jīng)確定的退耕還林2000萬畝，就只剩下700萬畝，顯然離城市化需要的3000多萬畝差了一大截。缺口的土地從那里來？未來只能是用農(nóng)村建設(shè)用地來彌補我國城市建設(shè)用地的缺口。因此，促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動勢在必行。

　　促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動，首先要推進農(nóng)村土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。作為首批設(shè)立的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實驗區(qū)，重慶市和成都市都不約而同地將改革重心放在農(nóng)村集體土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)制度方面，允許農(nóng)民以土地承包權(quán)入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨資、合伙人企業(yè)的工作，積極推進土地集約、規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。應(yīng)該說，這是在不改變土地集體所有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村土地合理流動方面做出的新的嘗試。在此基礎(chǔ)上，政府還可以采取類似開發(fā)區(qū)招商引資的政策，吸引大企業(yè)到農(nóng)村租賃大面積土地，興辦現(xiàn)代化的大農(nóng)場。農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的變革實際上就是生產(chǎn)方式的變革。這個變革的過程就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。當農(nóng)業(yè)土地可以農(nóng)場化、企業(yè)化經(jīng)營的時候，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式將實現(xiàn)徹底的改變小農(nóng)生產(chǎn)方式，城鄉(xiāng)一體化的局面就會形成。

　　促進農(nóng)村土地和勞動力合理流動，更重要的是用土地換社保，主動吸引分化農(nóng)民進城，靠二、三產(chǎn)業(yè)來消化農(nóng)村剩余勞動力。在農(nóng)村土地承包權(quán)進行流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民除了可以拿到土地出租或入股帶來的租金或分紅外，一部分農(nóng)民還可以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，擁有工資收入。但由于我國人多地少，大部分的剩余勞動力還是要靠進城就業(yè)來消化。為了達到分化減少農(nóng)民的目的，我們可以用土地換社保、換住房的政策吸引農(nóng)民進城。也就是說，如果進城務(wù)工的農(nóng)民，愿意把農(nóng)村的土地承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的土地管理機構(gòu)，就可以轉(zhuǎn)換成城市居民，享受城市居民的社會保障和政府提供的保障性住房，形成就業(yè)靠市場、社保靠政府的局面。之所以要讓農(nóng)民放棄土地承包權(quán)給政府，是因為從市場經(jīng)濟角度講，社會保障不是扶貧，而是市場經(jīng)濟體制運行過程中形成的社會成本，只有勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐返某鞘芯用癫拍芟硎艹鞘械纳鐣�保障。農(nóng)民只有用土地換了社保，他們的勞動力才真正轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐罚�才能享受城市居民的社會保障待遇。沒有進入市場經(jīng)濟體系的自耕農(nóng)，雖然因就業(yè)不足而收入低下，是不能享受城市社會保障待遇的。為了推動農(nóng)民分化進入城市，這個原則必須堅持。為了加速人口城市化，加強城市的吸引力，應(yīng)該使城市居民最低生活保障線高于農(nóng)村居民的平均純收入。農(nóng)民離開農(nóng)村放棄的集體土地承包權(quán)，歸政府土地資產(chǎn)管理部門來行使，其租金或紅利收入轉(zhuǎn)換為進城農(nóng)民定居和社會保障資金的來源之一。土地換社保的好處是把農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和安置農(nóng)村剩余勞動力進城結(jié)合起來，避免了農(nóng)民把集體土地承包權(quán)簡單賣給企業(yè)或個人后，失去社會保障、淪入城市“貧民窟”的怪圈，也保證了農(nóng)村土地在政府手中的有序規(guī)劃和合理使用。

　　在城市化進程中，政府常常單方面定價，強征農(nóng)村的土地，高價批租給

開發(fā)商，這種與民爭利的制度設(shè)計，不但不能切實保護農(nóng)民的合法利益，反而會在農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)滋生腐敗，由于操作不當還制造了大量的無地農(nóng)民。實踐證明，即使農(nóng)村社區(qū)得到所謂合理的地價款也難以妥善地安排失地農(nóng)民，失地農(nóng)民拿到再多的錢，也不能保證他們不再失業(yè)。鑒于這種局面，與其在征地價格上費腦筋，不如不用再采取產(chǎn)權(quán)交易的方式，直接用土地換社保的方式較為穩(wěn)妥，把轉(zhuǎn)換社會身份的農(nóng)民工家庭都納入城市居民最低生活保障線的覆蓋范圍，使進城農(nóng)民就業(yè)靠市場，社會保障靠國家。

　　那么，如果長沙市所轄農(nóng)村的農(nóng)民到重慶市務(wù)工，這種跨區(qū)域流動的農(nóng)民工落戶問題該如何解決呢？在此，筆者給予的政策建議是不予解決。一旦土地換社保制度形成，按照市場規(guī)律，長沙市所轄農(nóng)村的農(nóng)民，在長沙市區(qū)務(wù)工就成了一種理性人的選擇。此種政策在一定程度上減少了農(nóng)民工向大城市集聚的“農(nóng)民潮”現(xiàn)象，減輕了大城市的人口壓力。這種政策取向應(yīng)該被稱為“就市解決本市農(nóng)民”，不失為漸進地解決農(nóng)民市民化、城市化的一劑良方。從這個角度來說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要放在全國范圍內(nèi)來統(tǒng)籌，只有全國各地區(qū)相配合，才能解決好農(nóng)民工的市民化問題。

　　有人可能會對農(nóng)民交出來的土地收入能否提供社會保障資金產(chǎn)生質(zhì)疑。實際上，農(nóng)村集體所有制土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿�民所有制土地后的地租和稅收收入只能是我國社會保障資金來源的一部分，還需要我們轉(zhuǎn)變思維，在國民收入二次分配上做文章。其實我國是世界上社會保障資金最充足的國家之一，巨額全民資產(chǎn)的存在，是中國真正獨一無二的特色。我們只要把部分國有資產(chǎn)和國有資產(chǎn)增值部分記到符合國際慣例的社會保障賬戶上，而不是記到國有資產(chǎn)賬戶上，問題就可以迎刃而解。其次，城市土地批租造成的全民資產(chǎn)流失是巨大的，只要把土地批租變?yōu)橥恋啬曜猓�政府的社會保障資金就有了穩(wěn)定的來源，不會出現(xiàn)寅吃卯糧。另外，一些礦產(chǎn)資源開發(fā)中的不透明和不規(guī)范，以及象征性的礦產(chǎn)資源稅，所造成的國有資產(chǎn)流失也是巨大的，只要在一定程度上遏制這些全民資產(chǎn)的流失，政府就會有足夠的社會保障資金。為了讓土地承擔(dān)社會保障功能，地方政府必須廢除土地批租，按年收租，社會保障租金需要多少，土地就要提供多少地租。政府可以向全民資產(chǎn)管理部門收取新增土地資產(chǎn)稅，專項用于進城農(nóng)民的社會保障開支，至于實際需要的數(shù)額，應(yīng)該由人大來核實批準。

　　（作者單位：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會）

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