征收征用可以說是對公民權(quán)利的重大限制，各國的法律為強化對公民權(quán)利的保護，都在基本法甚至在憲法中規(guī)定這項制度。這是因為征收征用，特別是征收會改變所有權(quán)，將個人所有改變?yōu)閲�家所有。為防止行政�?quán)對公民財產(chǎn)權(quán)的不正當干預(yù)和侵害，必須嚴格征收征用的規(guī)定和程序，嚴格?/td>

　　——《物權(quán)法》的實施與配套法律法規(guī)完善(之三)

　　王利明 　

　　征收征用可以說是對公民權(quán)利的重大限制，各國的法律為強化對公民權(quán)利的保護，都在基本法甚至在憲法中規(guī)定這項制度。這是因為征收征用，特別是征收會改變所有權(quán)，將個人所有改變?yōu)閲�家所有。為防止行政�?quán)對公民財產(chǎn)權(quán)的不正當干預(yù)和侵害，必須嚴格征收征用的規(guī)定和程序，嚴格補償?shù)囊?guī)則，才能保護公民的個人財產(chǎn)權(quán)。

　　《物權(quán)法》進一步完善了征收征用制度，要貫徹這些制度，需要制定《征收征用法》，修改《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)。

　　《物權(quán)法》明確了征收的三個條件

　　我國《憲法》修改后嚴格了征收征用的條款，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，《物權(quán)法》進一步完善了征收征用制度，主要有以下特點：

　　1、《物權(quán)法》第42、44條分別規(guī)定了征收征用的概念和性質(zhì)，可以說是法律上第一次對征收征用概念作了清楚的表達和區(qū)分。按照這兩個條款的規(guī)定，征收要改變所有權(quán)，而征用不移轉(zhuǎn)所有權(quán)，只是在緊急狀況下為了公共利益臨時使用單位和個人的財產(chǎn)。比如，“非典”時征用單位的房屋作為隔離區(qū)，是臨時使用，并不移轉(zhuǎn)所有權(quán)。征用必須是在緊急狀態(tài)下才能夠適用。《物權(quán)法》對二者做了明確的區(qū)分。

　　2、《物權(quán)法》明確了征收的三個條件：為了公共利益的需要；要有合法的程序；必須依法作出補償。我個人理解，征收的這三個條件缺一不可。理解它們，對于理解《物權(quán)法》的征收制度以及修改《拆遷條例》都有重要意義。比如第28條規(guī)定，人民政府的征收決定一旦做出，即使未經(jīng)登記程序，也能發(fā)生物權(quán)變動的效力。有人提出批評，《物權(quán)法》強調(diào)對公民權(quán)利的保護，征收決定做出，對公民的補償還未談判決定，公民的財產(chǎn)所有權(quán)便移轉(zhuǎn)給了政府，那么公民的財產(chǎn)所有權(quán)如何保護？我認為這里的關(guān)鍵在于對“生效”的理解，也就是在什么情況下征收決定才能生效？應(yīng)將第28條和第42條結(jié)合起來理解，也就是說，必須符合了《物權(quán)法》第42條規(guī)定的三個要件，征收決定才能生效。如果政府發(fā)布了征收令，在對公民的補償還未談判解決的情況下，公民的財產(chǎn)所有權(quán)就移轉(zhuǎn)，確實會損害公民的財產(chǎn)權(quán)。所以，我理解生效必須符合征收的三個條件，下面就這三個條件談一點看法：

　　《物權(quán)法》沒有界定公共利益的理由

　　一是必須為了公共利益的需要。關(guān)于公共利益的法律界定是一個值得探討的問題。我認為，為進一步貫徹《物權(quán)法》的規(guī)定，建議制定征收征用法，修改《拆遷條例》。在相關(guān)的配套法律法規(guī)中，需要對公共利益作適當?shù)慕缍ā＞烤故欠駷楣�共利益下一個定義，這在《物權(quán)法》起草過程中爭議極大。后經(jīng)過討論，《物權(quán)法》回避了這一問題，沒有對公共利益下定義，也未作具體的列舉。我個人認為不做具體定義是正確的。主要有這樣幾個理由：

　　1、公共利益在《物權(quán)法》上是一個彈性條款。我們了解到的國外立法都沒有對公共利益下一個明確的定義，而通常是授權(quán)法官根據(jù)個案和不同時期國家、社會發(fā)展的需要，平衡各方當事人的利益作出解釋和裁判，法律不宜作“一刀切”的規(guī)定。

　　2、公共利益本身就是一個發(fā)展的、變動的概念，它適應(yīng)不同時期國家、社會發(fā)展的需要而不斷發(fā)展變化，我們今天理解的公共利益和數(shù)十年前的公共利益已經(jīng)有了很大的差別。幾十年前，商業(yè)開發(fā)基本上是被排除在公共利益的范疇之外的；但是現(xiàn)在，很多國家都承認商業(yè)開發(fā)在一定程度上也體現(xiàn)公共利益。最典型的就是美國輝瑞公司的案子，輝瑞公司要征地、拆房建制藥廠，當?shù)赜芯用裾J為房屋年代久遠，反映了當?shù)氐臍v史和特點，拆除不符合公共利益。但地方政府認為征地、拆房建制藥廠是符合公共利益的，可以為當?shù)貛�來稅收，增加就業(yè)等。后來，聯(lián)邦最高法院確認其符合公共利益，其理由是“有利于增加就業(yè)機會、增加財政收入”、“公共利益是不特定多數(shù)人的利益，只要符合了本地不特定多數(shù)人的利益，就是符合公共利益的”。法國、德國也有類似的案例。從這些案例中，我們不難發(fā)現(xiàn)公共利益是不斷發(fā)展的。

　　3、公共利益的概念本身帶有一定程度的不確定性和主觀性，因為人們從不同的角度看待同一事物，會有不同的結(jié)論。比如剛剛講到的美國輝瑞公司一案，居民認為房屋本身體現(xiàn)著公共利益，政府則認為拆掉它才體現(xiàn)公共利益。有人建議《物權(quán)法》規(guī)定，凡涉及商業(yè)開發(fā)的一概不屬于公共利益。我認為，這樣的“一刀切”規(guī)定甚至會給發(fā)展造成妨礙。當然，也不能認為凡是能帶來稅收的商業(yè)開發(fā)都屬于公共利益，這樣就太寬泛了，公共利益概念的意義也不大了。但我們不能否認，特殊情況下的商業(yè)開發(fā)與公共利益有交織。比如說，重慶“釘子戶”一案，一大片危房如果不拆除會危及公共安全，不拆除也會降低地產(chǎn)價值、影響城市形象，所以這樣的商業(yè)開發(fā)應(yīng)當屬于公共利益。也有人認為，應(yīng)當對公共利益進行正面列舉，涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生等的商業(yè)開發(fā)屬于公共利益。但我認為，這樣的列舉不能絕對，因為私人投資大量進入這些行業(yè)，當然不完全是為了追求公共利益。所以商業(yè)利益和公共利益不好截然地分開。考慮到這些因素，《物權(quán)法》沒有對此作具體的界定。

　　配套法律法規(guī)應(yīng)對公共利益作適當界定

　　應(yīng)當說，這樣的規(guī)定是有局限性的，為此我建議特別法對此作出一些指導(dǎo)性的列舉。這是必要的。比如說，在《土地管理法》、將來的《征收征用法》或者修訂中的《拆遷條例》，對此作一個引導(dǎo)性的規(guī)定是有必要的。我個人認為，對公共利益問題如果發(fā)生了爭議，應(yīng)該給老百姓一個司法救濟的渠道。重慶“釘子戶”案反映出一些問題。根據(jù)現(xiàn)行《拆遷條例》，公民只能通過行政復(fù)議程序?qū)で缶葷�，無法尋求司法救濟。這就提出了一個很現(xiàn)實的問題，如果被征收人對政府行使征收權(quán)是否符合公共利益提出了異議，認為政府行使征收權(quán)不符合公共利益，該如何進行處理？征收行為本身是由政府表態(tài)認定為公共利益而作出的，但是在有關(guān)征收行為合法性的爭議中，政府并不能全權(quán)決定是否符合公共利益的問題，因為這種情況下，政府是爭議的一方當事人，此時由政府決定是否符合公共利益，不符合正當程序原則。如果是關(guān)于“征收款截留”等糾紛，可以在民事關(guān)系糾紛的框架內(nèi)起訴開發(fā)商，在程序上沒有任何問題。但是公民現(xiàn)在對征收權(quán)本身提出了異議，因此通過訴訟由司法程序來解決才是正當?shù)耐緩健?

　　二是要遵守法律規(guī)定的權(quán)限和程序。首先，必需要明確《物權(quán)法》第42條的規(guī)定是一種政府的行為。這與《拆遷條例》的有關(guān)規(guī)定也有很大差異，因為在《拆遷條例》中，拆遷主要以開發(fā)商為主體，政府作出征收決定后就退出，而只剩下開發(fā)商和被

　　征收人進行談判，有關(guān)具體征地、拆遷補償?shù)然顒佣加砷_發(fā)商來完成。這樣的規(guī)定與《物權(quán)法》不一致，還需協(xié)調(diào)。其次，《物權(quán)法》第42條規(guī)定“依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序”，該規(guī)定表明“權(quán)限和程序”僅限于法律的規(guī)定。有人認為這樣的規(guī)定使面太窄。我認為這樣規(guī)定是合理的，

　　“征收”將直接導(dǎo)致人們財產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，尤其是對廣大老百姓來說，房屋是其居住和生活的根本物質(zhì)基礎(chǔ)，房屋被征收將對其生活造成很大影響，因此，“征收的權(quán)限和程序”只能由法律規(guī)定，這樣有利于保護廣大老百姓的利益。第三，這里講的程序既包括作出征收決定的程序，也包括征收決定作出后，實際拆遷和補償?shù)某绦颉＿@些程序性的規(guī)定目前缺乏，確實需要制訂征收征用法進行配套。另外，在違反權(quán)限和程序作出征收決定的情況下，也應(yīng)該賦予老百姓司法救濟的途徑。

　　要依法作出補償補償標準應(yīng)有可訴性

　　三是要依法作出補償。《物權(quán)法》區(qū)分了農(nóng)村的土地征收和城市房屋的拆遷，分別規(guī)定了補償?shù)臉藴屎驮瓌t。城市房屋的拆遷不存在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，而農(nóng)村的土地征收卻會存在該問題，有所區(qū)別。《物權(quán)法》在補償標準上作出了明確的區(qū)分，農(nóng)村土地征收首先要足額支付，農(nóng)村土地征收中確實存在大量截留征收補償款的現(xiàn)象。第二，農(nóng)村土地征收補償費有的支付給個人，有的給集體。第三，《物權(quán)法》強調(diào)集體土地征收中對被征收農(nóng)民的社會保障費用如何安排，標準如何確定等問題；而對城市的拆遷則強調(diào)依法作出補償，對于征收個人住宅的，還需保障被征收人的居住問題，例如拆遷和回遷時的居住問題，需要相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)定。城市房屋征收現(xiàn)常常采用貨幣補償?shù)姆绞剑�但如何支付，標準如何確定，也還需要相關(guān)配套法律制度來細化規(guī)定。還要看到，《物權(quán)法》確定農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種獨立于農(nóng)村土地所有權(quán)的物權(quán)。土地征收也將使用益物權(quán)消滅，因此對用益物權(quán)本身也應(yīng)有所規(guī)定。《物權(quán)法》的多個條款對此作了規(guī)定，例如用益物權(quán)編中的第121、132條等都對承包經(jīng)營權(quán)單獨作了規(guī)定。因此，對土地所有權(quán)的補償和承包經(jīng)營權(quán)如何區(qū)分，還需要配套法律法規(guī)來解決。

　　另外，補償?shù)臉藴适欠裼锌稍V性，有沒有訴訟救濟的渠道？沒有的話，就不能實現(xiàn)對老百姓權(quán)利的充分保護。這個問題值得做進一步考慮。假如給一個司法救濟渠道，又要防止法官隨意解釋公共利益。所以，我建議在法律上對公共利益作一個指導(dǎo)性的規(guī)定，這對于法官斷案會有很大的幫助。但是這個規(guī)定不能寫得太死，應(yīng)當是一個彈性條款，否則將不符合公共利益本身的屬性。我認為有必要制定一個征收征用法，對征收征用的程序應(yīng)當怎樣設(shè)計，例如是否需要進行聽證等，作出統(tǒng)一的規(guī)定。

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