專訪國家審計署法制司司長王秀明

　　讓“風暴”成為常態：陽光是最佳防腐劑

　　張馨月

　　目前很多地方缺乏實行審計結果公告制度的外部條件和環境，更沒有這方面的經驗。地方審計機關執法的力度和公告的力度客觀上受到外部環境的影響。所以我們對地方審計機關的要求是積極創造條件，循序漸進，逐步推開

　　作為審計人，無論是國家審計署審計長李金華還是普通的審計人員，他們似乎并不認可“審計風暴”這個詞，每每提及，都要在前面加上“所謂”二字。

　　在他們看來，審計監督的公開透明，對被審計單位的一一點名應該是一種常態而不是“風暴”。

　　“透明度是社會和經濟問題的最佳藥品，正像人們常說的那樣，陽光是最佳的防腐劑”——將“風暴”變為常態的一個重要手段就是審計結果公告制度。

　　按照《審計署2006至2010年審計工作發展規劃》，到2010年，除涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容外，所有審計和專項審計調查項目的結果將全部對社會公告。

　　國家審計署法制司司長王秀明曾經多次參與起草審計工作報告，見證了我國審計結果公告制度的發展過程，在他看來審計公開是把“雙刃劍”，既有利于增強審計工作透明度，充分發揮社會輿論的監督作用，同時對審計工作本身也是一種挑戰，給審計人員帶來種種壓力，因此提高審計質量始終是關鍵。

　　朱镕基指示公開審計報告

　　《第一財經日報》：審計結果公告制度在我們國家走過了一條什么樣的發展道路？

　　王秀明：1994年頒布的《審計法》對審計公告就有相應要求，提出在保守國家秘密和被審計單位商業秘密的前提下，審計機關可以向社會公布審計結果。這是國際慣例，也是審計的一項權力，是履行審計監督作用的有效保證。

　　2001年以前，我國的審計結果公告制度實際上一直沒有真正建立起來，這和我們國家政務公開、民主法制的進程有關系。

　　2001年10月，美國審計總署審計長來中國訪問，時任國務院總理朱镕基接見了他，美國審計長提到他們的一個重要手段就是公開發表審計公告。朱镕基指示審計署可以搞。2002年初，他進一步明確指示要盡快實行審計結果公告制度。

　　2002年下半年，審計署開始建立一些制度，規定辦理程序，先后制定了《審計署審計結果公告試行辦法》、《審計署審計結果公告辦理規定》，向新聞出版總署申請辦理了《中華人民共和國審計署審計結果公告》雜志，國內外公開免費發行。2003年，這些基本準備工作都做好了，制度和載體都有了。

　　第一次公告，審計署找了一個非常好的機會。2003年的“非典”有許多經驗教訓，其中之一就是信息沒有及時公開。剛好“非典”結束之后我們又對防治“非典”專項資金和社會捐贈款物進行了一次審計，而且這項資金是老百姓最關注的。于是，2003年年底第一次正式采用審計結果公告這種形式公開了這項審計結果，拉開了審計結果公告的序幕。

　　從不點名到點名

　　《第一財經日報》：現在的公告和當時的公告有什么不一樣嗎？比如在披露詳細程度上，在表現形式上？

　　王秀明：公告有一個發展過程，從2003年到現在我覺得有兩個變化。

　　一是，開始是搞綜合性公告，就是把好多審了的單位匯總在一起，對綜合性的審計結果進行公告。比如防治“非典”專項資金審計，審計的時候是一個單位、一個單位審的，公告時把它們匯總起來。這樣不能原原本本的反映每一個單位的審計情況，說白了就是沒有一一點名。

　　2004年，在繼續進行綜合性公告的同時，一個部門一個部門地開始點名了，當時有選擇的公告了國家林業局、國土資源部、鐵道部等國務院9個部門預算執行的審計結果，這是第一次進行單項審計結果公告。

　　從2005年開始，對中央部門預算執行情況審計結果全部進行公告，一次集中向社會公告國務院32個部門的單項審計結果，2006年是一次集中公告了42個中央部門的審計結果。每個部門查出多少問題都是很清楚的，有評價有問題有整改。由最初的綜合性公告變成單項公告，這是一個變化。

　　第二個變化就是，加入了審計整改的內容。不光公告各單位存在的問題，還要公告他們的整改的情況，采取的措施，取得的成效等。審計結束后，審計報告先送達被審計單位，要求按審計意見進行整改，在行政復議或者訴訟期滿之后再公告。

　　《第一財經日報》：這樣的變化意味著什么？

　　王秀明：單項公告2004年第一年我們選了9家，有些媒體和公眾就問，為什么審了20多個部門，就公告這9家。當時其實也是一次嘗試，選擇哪個部門并沒有一個客觀標準。

　　從2005年起，只要是我們審了的國務院組成部門，一個不例外，而且一次性全部向社會公告。這種方式已經實行兩年了，今年正在第三次這樣做。

　　這樣對大家都比較公平，都是一類性質的單位，社會公眾和被審計單位也能看出，審計各單位查的問題及處理意見是不是一致，是不是一個標準。不能厚此薄彼，也便于公眾監督，看我們是不是能夠一碗水端平。

　　《第一財經日報》：在你看來，是不是所有審計查出的問題都能公告出去，審計公告披露出來的比例達到了多少？會不會有這樣的情況，實際上并不涉及秘密，但是出于某種原因，沒有披露出來的？

　　王秀明：應該說沒有這種情況。審計查出的所有問題都要在審計報告中反映，除涉及保密內容外，都應進行公告。現在我們中央部門預算執行審計這部分已經做到全部實行單項公告，其他大部分項目還是以綜合性公告為主，也有些公告單項的。審計查出的問題都公告了，只是公告方式不同，也是考慮到外部環境與社會穩定等因素，而不是對哪一個單位不敢公告，不存在這樣的問題。

　　審計公開是把“雙刃劍”

　　《第一財經日報》：公告制度對審計工作帶來了哪些壓力？

　　王秀明：最大的壓力就是我們自己的審計質量要有絕對的把握。這個質量包括兩個層次，一個是審計過程中程序、行為是否合法。這點如果做不到位，被審單位就可以告你，他們有(申請)復議或訴訟的權利。第二是審計認定的問題事實是不是準確，定性是不是到位、符合實際情況，處理是不是恰當，比如不同的單位同類問題的處理如果不一致，社會公眾就會提出質疑。實行公告制度以來，我們還沒有遇到這樣的質疑。

　　所以說審計公開是把“雙刃劍”，對審計工作本身來說也存在風險，要求必須做到事實清楚，證據確鑿，定性準確，處理適當，評價客觀。

　　《第一財經日報》：公告的發展不是一步到位的，那我們的審計能力也不是一步到位的，如何衡量我們的審計能力是否到位？

　　王秀明：審計本身質量標準衡量比較難。到一個被審單位后，能不能把所有問題查出來、查得那么準確？難度很大，衡量標準也不一樣。一般有三層標準：一個是國家的法律法規標準，即依法審計，這個是我們要百分百做到的；第二個是我們的審計準則標準，有一系列的規范要求；第三個是社會公眾希望的標準，這個有時就很難達到。

　　社會期望是很高的，但是不能把它作為衡量審計的全部標準。因為審計的力量和手段是有限的。比如一個單位有貪污腐敗分子，都是私下交易，不通過單位賬目，又沒有舉報等線索的情況下，審計不可能查出來，有人舉報也需要足夠的證據。審計的技術方法上也不能保證完全做到這一點，因為需要審計的面很大，審計只能是突出重點，而且是抽查為主。

　　另外有許多問題還要看是誰的責任造成的。被審計單位有會計責任，我們有審計責任，如果被審計單位有意提供假賬，有意不提供某些賬戶，審計根本就發現不了。像這樣的問題，事后如果出事了，那是會計責任造成的。《審計法》規定，審計機關到被審計單位審計，首先要求被審計單位承諾提供的資料是完整真實的，單位負責人要簽字，進行書面承諾。這個責任如果分不清，審計責任永遠負不起。

　　地方公布審計報告還有難度

　　《第一財經日報》：審計公告，尤其是點名涉及到很多部門的利益，在這個過程中，審計人員有沒有感覺到來自各方面的壓力？有沒有遇到說情的，威脅施加壓力的情況？

　　王秀明：那肯定有，審計與被審計雙方是一對矛盾，特別是查出涉及重大違法違規問題和個人經濟犯罪案件的，阻力是相當大的。所以我們一定要強調事實定性要準確，包括用詞也要恰當。

　　客觀地講，許多單位都不愿意被公告，所以剛開始有的單位會說我們這個不能公告，找的人也比較多。這兩年情況大為改觀，被審單位逐步習慣了，不好意思公開說情，因為我們審計署的規劃也是對外公開的，審計長多次說到要一視同仁。

　　《第一財經日報》：到目前為止，你覺得我們的審計公告有沒有達到我們的規劃要求和預期？

　　王秀明：從審計署這個層次來說，基本實現了規劃的要求。除了涉及國家秘密、商業秘密的以外，從內容上都公告了，從形式上是綜合公告還是單項公告，可能還有一些區別。從載體上目前還沒有直接以審計報告的形式對社會公開。

　　按照國際慣例，真正的公告應該是把審計報告以“直通車”的方式直接對外公布。但是西方國家體制和我們不一樣，審計機關沒有行政執法權，審計結果除了披露，沒有別的途徑，只能通過公告輿論監督督促有關部門去解決，所以直接把審計報告對外發布。

　　我國在實行審計結果公告的初期，外部環境和客觀條件還不成熟，真正與國際接軌，審計結束后直接把審計報告對社會公開，一步到位的這種方式可能還需要很長時間。

　　《第一財經日報》：審計公告制度在審計署這個層面步子走得比較快，但是在地方上可能還是有一定的難度，這種難度來自哪里？

　　王秀明：目前很多地方缺乏實行審計結果公告制度的外部條件和環境，更沒有這方面的經驗。地方審計機關執法的力度和公告的力度客觀上受到外部環境的影響。所以我們對地方審計機關的要求是積極創造條件，循序漸進，逐步推開。

　　我國的政務公開是大勢所趨，地方各級審計機關根據當地的客觀情況，特別是要堅持在積極爭取地方黨委、人大和政府的支持下，可以先試點，先易后難，逐步推開，然后再形成制度。把規范審計行為、提高審計質量放在首位。

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