■學人新論■鄭振源

　　近來，小產權房在媒體和網絡上受到人們熱議，但是褒貶截然不同。建設部門以其產權不受國家保護，警告市民別去購買，國土部門以其違法用地，要予以查禁；然而，小產權房卻以其頑強的自生能力，贏得市民和農民的青睞，不斷擴大其市場份額。

　　同樣是商品房，為什么產權有大小之分？小產權房是怎樣產生的？溯其根源，原來是來自1998年修訂的《土地管理法》。該法第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設�！边@兩條法律剝奪了集體土地的部分開發權（設立建設用地使用權的權利）和處分權，即集體土地只能用來建設自用的村民住宅、鄉鎮企業、公共設施和公益事業，不能用于其他目的的建設用地開發。這是對集體土地和國有土地產權的“不平等條約”。其立法用意是政府要壟斷土地一級市場，避免建設用地供給失控。然而，在市場經濟體制下，市場的力量是扛不住的。既然城市居民和在城市打工的農民工有住房的需求，就禁不住農民集體使用集體土地建造商品房出售、出租給市民和農民工，以賺得土地的開發收益。政府可以“以地生財”，農民集體為什么就不可以“以地生財”呢？鄉鎮政府支持這種做法，以鄉鎮政府的名義發給了產權證。但因是違法用地，不能登記和流通，于是成了另類的“小產權房”。

　　小產權房好不好？應當說好。好在：一是打破政府對土地一級市場的壟斷，降低了因壟斷土地供給，限量供應，形成的壟斷地價的虛高，免除了政府行政審批權力的尋租，使地價

房價大幅回落。二是為市民提供了能買得起的商品房，為農民工提供了城市政府未能提供的廉租房。三是小產權房只能自用，自然而然地抑制了投資房的需求。四是農民集體得到了幾倍、幾十倍于征地補償費的土地開發收益，增加了收入，而無需政府為失地農民操心。這些都是政府對

房地產幾年宏觀調控想做而沒能做到的事，而小產權房卻做到了。

　　當然，壞處也有。壞處是它打破了政府對建設用地供給的壟斷，會造成建設用地失控，影響耕地保護。

　　權衡利弊，如何揚其利而抑其弊呢？建設用地——小產權房用地的擴張需要控制�？刂妻k法：可以通過土地規劃、

城市規劃，把小產權房的地域配置限制在城鎮建設規劃區之內；可以把每年小產權房的建設數量限制在年度建設供地計劃之內（也不能限制得過小，小到不能滿足當年正常的住房需求的程度）；而無需采取剝奪集體土地的開發權、處分權，損害農民集體的權益，壟斷土地一級市場的辦法。

　　因此，面臨小產權房這樣的新事物，政府的應對之道，不應是警告和查處，而是要修改土地管理法，把被部分剝奪了的集體土地開發權、處分權還給農民集體，允許集體土地進入建設用地市場，給小產權房以與國有土地上的商品房同樣的產權，同時將小產權房用地與國有建設用地同樣納入規劃管理和計劃管理的軌道。

　　（作者單位：國土資源部）