本報評論員 歐陽覓劍

　　在近日召開的十屆全國人大常委會第二十八次會議上，財政部長金人慶和審計署審計長李金華分別做了《關于規范財政轉移支付情況的報告》和《關于2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。在這兩個報告中，專項轉移支付都是重要內容，李金華的報告提出專項轉移支付管理方面存在一些問題，亟待解決；金人慶的報告則針對專項轉移支付工作的改進，提出多項措施。而在分組審議時，多位常委會委員也重點提到專項轉移支付，有委員建議，逐步縮小專項轉移支付的比例。可見，專項轉移支付已成為焦點。

　　目前中央政府對地方政府的轉移支付主要有三種形式：稅收返還、專項轉移支付和財力性轉移支付。稅收返還是1994年分稅制改革時保證地方既得利益的措施，當時規定各地上劃中央的增值稅、消費稅按照一定的基數和增長率返還地方；2002年所得稅分享改革，又規定地方上劃中央的所得稅收入實行基數(固定數額)返還。此外，

出口退稅也可以算作一種稅收返還，中央要將征收的增值稅退還一部分給出口企業，不能用作其他方面的支出。稅收返還是被動的轉移支付，不是中央政府主動平衡地區間財力的措施。專項轉移支付和財力性轉移支付是中央政府對地方政府的主動補助，前者被指定用于具體項目，后者則是對地方財力缺口的彌補。

　　分稅制改革之后，中央財政收入所占的比重大大增加，占到50%左右，看起來財力充足，但因為這三方面的稅收返還，中央財政其實并沒有太多剩余財力可用于專項轉移支付和財力性轉移支付，促進地區間的平衡發展。1994年的時候，中央財政收入是3477億元，其中約2000億元要用于增值稅、消費稅返還，450億元要用于出口退稅，因此專項轉移支付和財力性轉移支付分別只有361億元和100億元，只占中央對地方補助總額的20%左右。因此，在很長一段時間內，稅收返還限制了轉移支付平衡地區發展的作用。

　　隨著稅收的快速增長，稅收返還所占比例逐漸下降，分稅制的作用凸顯出來，中央開始有財力支持較不發達地區。2006年，中央財政赤字大幅下降，

財政部將促進基本公共服務的均等化作為其重要目標。在轉移支付結構中，稅收返還從1994年的80%降到2005年的35%左右，2006年進一步減少，已經少于專項轉移支付和財力性轉移支付，可以預見，稅收返還的比例還會繼續降低，于是，專項轉移支付和財力性轉移支付的比例關系將是影響轉移支付作用的主要因素。

　　現階段專項轉移支付的管理中還存在很多問題，李金華這次的報告指出三個方面：項目設置交叉重復，資金投向較為分散；部分項目計劃與實際需要脫節；部分資金未在當年撥付使用。這些其實是長期問題，在去年就提過，但并未獲根本解決。這與專項轉移支付的性質有關，這類轉移支付本來就是針對具體項目的，需要由地方提出申請，中央部委進行審批，采取一事一議的方式，就每個項目而言，當然可能存在信息不對稱，地方重復申請、多頭申請，相關部門難以監管。因此，專項轉移支付的管理問題難以根治，要提高轉移支付的效率，還需減少專項轉移支付的比例。

　　但在現階段，專項轉移支付仍有其正面作用。在財力還不夠充裕的情況下，以“專項”的形式保證重點項目有其必要性。此外，將財權集中，固然有各種問題，比如效率低下，但在目前地方事權不甚明晰的情況下，相比無條件地對地方進行轉移支付，專項轉移支付畢竟是多了一層監管，能夠在一定程度上起到防止資金被濫用的作用。不過，今后隨著轉移支付規模的擴大以及地方事權更加明晰，專項轉移支付的比例應該逐漸下降，而財力性轉移比例上升。

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