杜瑩芬

　　今年5月30日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作，決定從2007年開(kāi)始在中央本級(jí)試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，至此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作又向前邁了一大步。

　　實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義

　　實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論依據(jù)是社會(huì)主義國(guó)家政府的兩種身份、兩種職能，以及所帶來(lái)的兩種分配關(guān)系而形成的社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政特有的公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政的“二重性”。政府既是社會(huì)管理者，又是國(guó)有資產(chǎn)所有者；既擁有稅收權(quán)，又擁有國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒(méi)有單列預(yù)算和進(jìn)行分類(lèi)管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混合在一起，這種做法無(wú)法體現(xiàn)政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類(lèi)收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，是政府以所有者身份將其所擁有或支配的經(jīng)濟(jì)資源用于資本性投入的收支計(jì)劃，也是實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能和保證國(guó)有資本有效運(yùn)營(yíng)的重要手段。建立和實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，統(tǒng)籌用好國(guó)有資本收益，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于深化國(guó)有企業(yè)收入分配制度改革、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、合理配置國(guó)有資本、促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、提高企業(yè)核心

競(jìng)爭(zhēng)力等都具有重要意義。

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作難點(diǎn)

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的難點(diǎn)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算誰(shuí)來(lái)編、怎樣管、如何用的問(wèn)題，涉及國(guó)資機(jī)構(gòu)和有關(guān)政府部門(mén)的關(guān)系如何界定，國(guó)有資本收益和財(cái)政資金是否可以“混合使用”的問(wèn)題。目前來(lái)看，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)在原則問(wèn)題上達(dá)成了一致。

　　現(xiàn)階段，

財(cái)政部正與國(guó)資委共同協(xié)商制定預(yù)算管理中收繳和支出的實(shí)施細(xì)則。實(shí)施細(xì)則將包括三個(gè)基本內(nèi)容：一是怎么收。財(cái)政部和國(guó)資委認(rèn)為，國(guó)資委作為一百多家中央企業(yè)的監(jiān)管人，由國(guó)資委進(jìn)行收繳最為現(xiàn)實(shí)。二是怎么管。中央企業(yè)紅利作為公眾財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)該納入政府的預(yù)算體系內(nèi)，由財(cái)政部作為非稅收入單獨(dú)管理。三是怎么用。使用原則是統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、發(fā)展和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要,合理確定國(guó)有資本收益分配比例。一方面是中央企業(yè)紅利將部分補(bǔ)充社保虧空，各方對(duì)此已經(jīng)沒(méi)有爭(zhēng)議。而另外一個(gè)重要用途是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。目前采用了按行業(yè)劃分比例繳納紅利的方式作為過(guò)渡性方案。

　　完善相關(guān)制度進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作

　　——加快政府預(yù)算管理改革。要通過(guò)良好的制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，使公共財(cái)政資源的配置和使用能夠真正反映人民的意愿，促進(jìn)政府更好地履行公共財(cái)政受托責(zé)任，提高財(cái)政透明度，增強(qiáng)財(cái)政政策的可預(yù)見(jiàn)性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)總規(guī)模控制，資源的戰(zhàn)略性?xún)?yōu)先配置，改善管理和運(yùn)作效率，確保財(cái)務(wù)合規(guī)性以及有效控制和管

理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等公共財(cái)政管理目標(biāo)。

　　——完善國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與政府公共管理職能分開(kāi)。各級(jí)政府不再直接行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的各項(xiàng)職能，而各級(jí)出資機(jī)構(gòu)也不再行使政府的各項(xiàng)公共管理職能，以真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)和政資分開(kāi)。出資機(jī)構(gòu)還要對(duì)有國(guó)有投資的企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理，根據(jù)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)等不同企業(yè)形式，以出資人的身份在公司治理中發(fā)揮不同的作用。

　　——加快社會(huì)保障制度改革。只有在社會(huì)保障制度健全的環(huán)境下，企業(yè)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)才能實(shí)現(xiàn)剝離，國(guó)有資本結(jié)構(gòu)才能優(yōu)化，經(jīng)營(yíng)資本預(yù)算功能才能得到真正發(fā)揮。必須制定合理的社會(huì)保障基金投資政策和監(jiān)管制度，在保障基金安全的前提下提高基金的投資回報(bào)率，減輕公共預(yù)算的支出壓力。

　　——加強(qiáng)立法，加快國(guó)有資本預(yù)算的制度化和法制化建設(shè)，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的推行奠定良好的法律基礎(chǔ)。目前《預(yù)算法》正在修訂中，而《國(guó)有資產(chǎn)法》的制訂也列入了2007年度立法計(jì)劃之內(nèi)。國(guó)資法中，要明確規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、國(guó)有資產(chǎn)的定位和評(píng)估、經(jīng)營(yíng)、收益、處分、監(jiān)督和法律責(zé)任，從根本上解決國(guó)有資產(chǎn)出資人的問(wèn)題。此外，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度也要作相應(yīng)修改。

　　——完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)對(duì)中央企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資、風(fēng)險(xiǎn)管理和完善監(jiān)事會(huì)制度等，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。其中包括為國(guó)有獨(dú)資公司引入外部董事，建立和完善董事會(huì)。除自主決策事項(xiàng)較少的企業(yè)外，國(guó)有獨(dú)資公司都要建立規(guī)范的董事會(huì)。要完善國(guó)有企業(yè)的決策、監(jiān)督體系和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核制度與企業(yè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，并積極探索有效的考核激勵(lì)方法。

　　——及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾。要正確處理好政府層次上的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督與收益處置管理的關(guān)系、中間層次上國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)系，以及企業(yè)層次上的國(guó)有資產(chǎn)具體經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。同時(shí)處理好國(guó)資委與其下轄中央授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方利益問(wèn)題。(作者單位：中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所)

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