張春霖 世界銀行中國代表處高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家

　　公共服務(wù)提供的體制或者公共服務(wù)提供的制度基礎(chǔ)，為什么是一個(gè)很重要的問題？因?yàn)槲覀冋劦焦�共服�?wù)的時(shí)候，目標(biāo)總是提供最好的公共服務(wù)，提供最公平最有效率最充分的公共服務(wù)。在這方面，有些國家做得比較好，有些地方做得比較好，有些國家和地方則做得比較差，原因當(dāng)然有很多方面。但是有兩個(gè)非常重要的原因，一是資源是否充足，一是激勵(lì)機(jī)制是不是搞對(duì)了。我們經(jīng)常看到在公共服務(wù)方面出現(xiàn)的差別，就是由于這兩個(gè)原因。當(dāng)然也有其他的原因，比如師范學(xué)院有沒有培養(yǎng)出合格的教師，醫(yī)學(xué)院有沒有培養(yǎng)出合格的醫(yī)生，這些都是很重要的因素。但資源和激勵(lì)機(jī)制是兩個(gè)重要的因素。這兩樣事情靠什么來解決？靠公共服務(wù)的制度或體制來解決。

　　這個(gè)事情本身非常困難。因?yàn)槠渌�的產(chǎn)品和普通服務(wù)，大部分可以交給市場(chǎng)機(jī)制，我們搞了30年的改革，都明白這一條，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，把事情交給老百姓做，就可以見到效果。但大部分公共服務(wù)不是這么簡(jiǎn)單，公共服務(wù)領(lǐng)域涉及到大量的市場(chǎng)失靈的問題，不能夠簡(jiǎn)單地扔給市場(chǎng)。怎么辦？需要政府的干預(yù)。所以公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)涉及的難點(diǎn)問題就在于如何把政府和市場(chǎng)的力量，把政府和民間的力量最有效地結(jié)合起來，根據(jù)各個(gè)行業(yè)、各個(gè)地區(qū)、當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況把這兩者最有效地結(jié)合起來，提供最好的公共服務(wù)。這也是公共服務(wù)和其他的產(chǎn)品、其他的服務(wù)在制度設(shè)計(jì)方面最大的區(qū)別。問題的要害不在于是政府太多了還是市場(chǎng)太少了、要“市場(chǎng)化”還是不要“市場(chǎng)化”，這樣的討論其實(shí)用處不大。要害的問題是，任何國家都需要政府和市場(chǎng)的結(jié)合，而難題在于這兩者怎么結(jié)合。這是整個(gè)這個(gè)事情當(dāng)中最復(fù)雜的問題。

　　政府和市場(chǎng)怎么結(jié)合，其實(shí)也就是說，政府在公共服務(wù)的提供當(dāng)中應(yīng)該扮演什么角色。這樣就提出了公共服務(wù)體制的核心問題——政府在公共服務(wù)提供中的角色。整個(gè)制度，整個(gè)公共服務(wù)體制基本的框架應(yīng)該是一個(gè)三角形的關(guān)系，其中首先是公共服務(wù)的供給方和需求方，也就是公共服務(wù)的提供者和消費(fèi)者，其次是對(duì)公共服務(wù)提供進(jìn)行干預(yù)的政府。可以說公共服務(wù)提供當(dāng)中大多數(shù)制度問題都可以轉(zhuǎn)換為三角形關(guān)系的某一個(gè)方面。而核心的問題——政府究竟應(yīng)該干什么？我在下面談一點(diǎn)我的理解，或者說談一個(gè)所謂的 “分析框架”。在我看來，政府應(yīng)該通過做四個(gè)方面的事情來干預(yù)服務(wù)提供。不同的公共服務(wù)提供的體制的差別，主要的就在于政府在這四個(gè)方面所做的選擇：對(duì)哪個(gè)地方的哪種服務(wù)，政府做哪些事情？不做哪些事情？如何做？

　　這四個(gè)方面的事情是哪些呢？

　　第一件事情，我們世界銀行以前的報(bào)告把它叫做“政策制定(policy-making)”。政府干預(yù)公共服務(wù)提供的時(shí)候，第一件事情是需要制定政策。“制定政策”的意思比字面上的要寬泛些。首先，公共服務(wù)不管由誰來提供，不管用什么樣的體制提供，最后對(duì)公共服務(wù)提供的結(jié)果負(fù)責(zé)的是政府，不是別人。最后老百姓對(duì)公共服務(wù)提供不滿意，他最后是要找政府來算賬問責(zé)的。這個(gè)事情基本上在所有的國家都是這樣的。所以政府的政策制定職能的第一個(gè)含義是政府要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。第二個(gè)含義，是政府要制定目標(biāo)，要確立目標(biāo)。在公共服務(wù)的提供方面，我這個(gè)國家這個(gè)地區(qū)在幾年之內(nèi)，要達(dá)到什么樣的目標(biāo)？我的教育達(dá)到什么樣的目標(biāo)？我的人民健康達(dá)到什么樣的目標(biāo)？農(nóng)村的技術(shù)推廣服務(wù)達(dá)到什么樣的目標(biāo)？文化事業(yè)達(dá)到什么樣的目標(biāo)？這個(gè)事情是要政府來做的。第三個(gè)含義是對(duì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控。政府制定目標(biāo)，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，所以很自然延伸出來一個(gè)事情就是，政府必須對(duì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。不管是什么體制提供的，政府必須不斷地對(duì)整個(gè)公共服務(wù)提供的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測(cè)、進(jìn)行評(píng)估，看哪些方面做得比較好、哪些方面靠近我們的目標(biāo)、哪些方面做得比較差、哪些方面目標(biāo)沒有達(dá)到。比方說一些地方的政府在醫(yī)療方面，就委托獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)患者進(jìn)行抽樣調(diào)查，評(píng)估

　　這三方面加在一起——對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，制定目標(biāo)，對(duì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，——從政府轉(zhuǎn)型這個(gè)角度來說，有很重要的意義。政府行使這些職能的時(shí)候，它是站在需求方而不是站在供給方的；它是和消費(fèi)者坐一個(gè)板凳上的，而不是跟服務(wù)的提供者坐在一個(gè)板凳上的。對(duì)于我們國家現(xiàn)在的體制來說，這是非常重要的。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來，我們體制一個(gè)很重要的特點(diǎn)是，我們的政府部門經(jīng)常是坐在服務(wù)的提供者那一邊的，衛(wèi)生局是醫(yī)院的“總院長(zhǎng)”，教育局是學(xué)校的 “總校長(zhǎng)”，基本上政府是服務(wù)供給方的代言人。而當(dāng)政府的注意力集中在對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)、對(duì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控時(shí)，它就會(huì)坐在需求方這個(gè)板凳上、變成消費(fèi)者的代言人。這個(gè)轉(zhuǎn)變是公共服務(wù)提供能不能改善、政府干預(yù)能不能有效的基礎(chǔ)。

　　政府要做的第二件事情，是監(jiān)管。監(jiān)管的意思就是說在公共服務(wù)提供的過程當(dāng)中，服務(wù)的消費(fèi)者和服務(wù)的提供者，他們兩者之間可以通過市場(chǎng)交易來完成這種服務(wù)的提供活動(dòng)，服務(wù)提供者把服務(wù)賣給消費(fèi)者，消費(fèi)者付費(fèi)來覆蓋這個(gè)服務(wù)的成本。對(duì)很多服務(wù)，通過市場(chǎng)機(jī)制可以解決問題。但是市場(chǎng)機(jī)制是有缺陷的，對(duì)一些服務(wù)它是會(huì)失靈的。因此政府要介入，對(duì)市場(chǎng)失靈的地方進(jìn)行干預(yù)。監(jiān)管的要害實(shí)際上是為了保證市場(chǎng)機(jī)制的作用能夠帶來我們所期望的結(jié)果，同時(shí)又盡可能減少政府對(duì)民間活動(dòng)的干預(yù)。比如說我們的飯館、旅店，絕大部分是私人開的，我們?nèi)コ燥垺⒆〉昃褪且环N市場(chǎng)交易。政府管什么？政府管飯館的食品衛(wèi)生、管旅店的消防安全，這個(gè)就是監(jiān)管。在飯館旅店這兩種服務(wù)的場(chǎng)合，政府只要監(jiān)管就夠了，市場(chǎng)機(jī)制可以解決剩下的問題。但政府不監(jiān)管也不行，不監(jiān)管的話食品衛(wèi)生、消防安全就不能保證了。這是政府做的第二件事情，通過監(jiān)管充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用、同時(shí)減少市場(chǎng)失靈帶來的危害。

　　政府做的第三件事情叫做付費(fèi)(financing)，實(shí)際上最準(zhǔn)確的翻譯應(yīng)該是“買單”。什么意思呢？所有的服務(wù)都是有成本的，天上不會(huì)掉餡餅。政府付費(fèi)其實(shí)就是政府承擔(dān)服務(wù)的成本，這是政府干預(yù)公共服務(wù)的很重要的渠道和手段。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，政府付費(fèi)的實(shí)質(zhì)不是沒有人付費(fèi)，不是免費(fèi)服務(wù)，政府付費(fèi)的實(shí)質(zhì)是大家一起付費(fèi)，是全體納稅人一起付費(fèi)。比如說我的孩子上學(xué)，政府給我免學(xué)費(fèi)了，實(shí)際上是全國的納稅人供我的孩子上學(xué)。這樣就引出來一個(gè)問題：政府付費(fèi)主要應(yīng)該為什么服務(wù)付費(fèi)？政府的錢應(yīng)該花在什么地方？或者說全國納稅人的錢應(yīng)該花在哪些服務(wù)上？應(yīng)該為哪些服務(wù)買單？大致來說，最重要的恐怕是兩個(gè)方面。第一個(gè)方面是通過政府付費(fèi)來實(shí)現(xiàn)服務(wù)的均等化，保證公共服務(wù)提供的均等性，實(shí)際上這樣的付費(fèi)是收入的再分配。為什么要保證服務(wù)的均等化？這是更深刻的問題。比如說某一個(gè)人生病了，沒有錢看病，為什么政府要幫助他？為什么不能讓他在家里等死？這是個(gè)社會(huì)價(jià)值觀的問題、價(jià)值取向的問題，就不展開談了。第二個(gè)方面是通過付費(fèi)職能保證公共物品的供應(yīng)。所謂的公共物品，經(jīng)濟(jì)學(xué)上有嚴(yán)格的定義。大致說來就是那些無法向消費(fèi)者收費(fèi)的東西。比如說清潔空氣、國防、傳染病防治、大街上的路燈等等，沒有辦法找每一個(gè)消費(fèi)者收費(fèi)，沒有辦法賣門票，沒有辦法設(shè)個(gè)收費(fèi)站，這樣的東西是需要政府付費(fèi)來保證供應(yīng)的。

　　第四件事情是政府直接提供，也就是直接生產(chǎn)某種服務(wù)。如果政府僅僅是監(jiān)管，負(fù)責(zé)提供服務(wù)的可以是民間的機(jī)構(gòu)，比如私人企業(yè)或者非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。政府付費(fèi)，也可以不管服務(wù)是誰具體生產(chǎn)的，反正我是花錢買服務(wù)。除了這些之外，有些服務(wù)還需要政府直接提供，或者說是通過政府開辦的公立機(jī)構(gòu)直接提供。哪些是公立機(jī)構(gòu)？政府的職能部門、國有企業(yè)，還有政府開辦的專門負(fù)責(zé)服務(wù)提供的機(jī)構(gòu)，比如說我們中國的事業(yè)單位。為什么除了監(jiān)管，除了付費(fèi)以外，政府還有必要開辦公立機(jī)構(gòu)提供服務(wù)？對(duì)這個(gè)問題，到目前為止的研究并沒有找到一個(gè)非常滿意的答案。有很多人認(rèn)為，公立機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)比較便宜，所以政府應(yīng)該開公立醫(yī)院、公立學(xué)校，在多數(shù)情況下，這恐怕是一個(gè)誤解。如果把給公立學(xué)校和公立醫(yī)院的隱性補(bǔ)貼也給私立機(jī)構(gòu)，結(jié)果如何是很不一定的。那么政府為什么有必要設(shè)立公立機(jī)構(gòu)來提供服務(wù)呢？不妨和企業(yè)做個(gè)類比。制造汽車的公司，管理者經(jīng)常要做出決策，輪胎是自己造還是外面買呢？生產(chǎn)電視機(jī)的企業(yè)，顯像管是自己制造還是去外面買呢？這在企業(yè)管理中叫“makeorbuy”(制造還是購買)的選擇。政府在考慮公立服務(wù)的時(shí)候也有類似的問題：是花錢買服務(wù)？還是自己生產(chǎn)服務(wù)？這其中有什么區(qū)別？大家都知道這個(gè)區(qū)別，花錢買服務(wù)，控制質(zhì)量經(jīng)常是比較困難的，自己制造則服務(wù)質(zhì)量比較靠得住，因?yàn)槭俏业娜嗽诟伞＿@個(gè)是政府開辦公立機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的一個(gè)最經(jīng)常看到的原因。當(dāng)然，這里的前提是公立機(jī)構(gòu)確實(shí)在貫徹政府的政策意圖，而不是一心一意給自己賺錢。

　　總結(jié)一下，公共服務(wù)提供的制度基礎(chǔ)，基本的結(jié)構(gòu)是提供者、消費(fèi)者和政府組成的一個(gè)三角形關(guān)系。其中，政府可以通過做四個(gè)方面的事情來干預(yù)公共服務(wù)的提供，第一個(gè)是制定政策，監(jiān)控結(jié)果，第二個(gè)是對(duì)市場(chǎng)交易進(jìn)行監(jiān)管，第三個(gè)是為服務(wù)承擔(dān)成本或者為服務(wù)買單，第四個(gè)是直接設(shè)立公立機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

　　(本文系張春霖先生在中國(海南)改革發(fā)展研究院“公共服務(wù)體制建設(shè)與政府轉(zhuǎn)型國際研討會(huì)”上的發(fā)言，中改院供稿)

　　政府可以通過做四個(gè)方面的事情來干預(yù)公共服務(wù)的提供，第一個(gè)是制定政策，監(jiān)控結(jié)果，第二個(gè)是對(duì)市場(chǎng)交易進(jìn)行監(jiān)管，第三個(gè)是為服務(wù)承擔(dān)成本或者為服務(wù)買單，第四個(gè)是直接設(shè)立公立機(jī)構(gòu)提供服務(wù)

　　來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)網(wǎng)

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