直擊壟斷：三大問題呼喚經濟憲法出臺 六大亮點

　　★《中國經濟周刊》記者 林俊 談佳隆 葉靜/北京、廣州報道

　　備受關注的反壟斷法草案如期出現在6月24日召開的十屆全國人大常委會第二十二次會議上。這意味著，歷經19年之久的起草歷程之后，反壟斷法終于正式進入中國最高權力機關的立法程序。

　　國務院法制辦主任曹康泰受國務院委托向會議作反壟斷法草案說明時表示，隨著中國經濟體制改革的持續深入和對外開放的不斷擴大，有必要制定一部專門的反壟斷法，為進一步深化改革，營造公平有序的市場競爭環境，促進國際貿易和經濟技術合作，保持中國經濟活力，加強國家宏觀調控，提供強有力的法律保障。

　　反壟斷法草案六大亮點

　　三大問題呼喚 “經濟憲法”出臺

　　素有“經濟憲法”之稱的反壟斷法，是市場經濟國家調控經濟的重要政策工具。在經濟全球化的條件背景下，世界各國普遍重視利用反壟斷法律制度，防止和制止來自國內外的壟斷行為，維護經營者和消費者合法權益，促進技術創新和技術進步，提高企業競爭力，保證國民經濟健康、持續、協調發展。

　　目前，中國現行反不正當競爭法、價格法、招投標法、電信條例等有關法律、法規雖然對壟斷行為作了一些規定，但已不能完全適應中國發展市場經濟和參與國際競爭的需要。專家指出，中國經濟目前存在的三大問題迫切需要盡快制定反壟斷法。

　　首先，一些經營者濫用市場支配地位壟斷價格、掠奪性定價、強制交易、搭售和附加不合理交易條件，或者相互之間達成價格聯盟、劃分市場、限制產量等各種形式的壟斷協議，直接危害市場競爭，損害消費者和其他經營者的合法權益，妨礙全國統一、競爭有序的市場體系的建立。此外，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，排除、限制競爭的現象不同程度地存在；

　　其次，隨著經濟全球化的加劇，國內國際經濟結構調整不斷加快，企業間的合并、重組日趨活躍，國內有的地區和行業中，壟斷的苗頭也已開始出現；

　　再次，中國作為市場經濟國家，需要通過建立并實施較為完善的反壟斷法律制度給予市場經營者以公開、透明并可預期的行為準則，規范市場經濟秩序。

　　此次提請立法機關審議的草案共8章56條，分總則、壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除、限制競爭、反壟斷機構、法律責任、附則等，主要規定了壟斷協議(見注1)、禁止濫用市場支配地位(見注2)和控制經營者集中(見注3)這三大制度，以及禁止濫用行政權力排除、限制競爭和反壟斷機構、法律責任等內容。

　　一、明令禁止行政性限制競爭列出六種具體行為

　　在醞釀了近20年卻始終“只聽樓梯響，不見人下來”的反壟斷法中，最受國人關注的莫過于反行政性壟斷的設置。然而去年12月底至今，關于反壟斷法草案刪除反行政壟斷章節的說法，一直以來都是外界關注的焦點，以致外界對草案中有關行政性壟斷內容的“去”與“留”眾說紛紜，莫衷一是。此次提請立法機關審議的草案中設有“濫用行政權力排除、限制競爭”一章，此前的種種傳聞不攻自破。

　　事實上，對反壟斷法是否應該規定禁止行政性限制競爭、如何規定等問題，政界和學界一直存在較大分歧。

　　一種意見認為，行政性限制競爭現象雖然在中國不同程度存在，但這種行為在性質上屬于行政權力的不當行使，不是依靠反壟斷法所能夠解決的。要從根本上解決行政性限制競爭問題，有待于進一步深化經濟體制改革和行政管理體制改革，轉變政府職能，加強對行政權力運行的規范和監督，培育市場主體依法獨立經營的自主意識。同時，還要采取包括黨紀、政紀以及必要的法律手段在內的綜合性措施。

　　鑒于目前《反不正當競爭法》、《產品質量法》以及《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》等現行法律、行政法規對行政性限制競爭的處理已經作了規定，關鍵是要進一步加強監督、嚴格執法，反壟斷法可不必再做重復規定。建議反壟斷法可對禁止行政性限制競爭作原則規定，以表明政府對這個問題的重視和堅決反對的態度。

　　另一種意見則截然相反，持此觀點的人士認為，目前在中國，行政性限制競爭問題較為普遍，它扭曲競爭機制，損害經營者和消費者合法權益，妨礙全國統一、公平有序市場體系的建立和完善。甚至有專家斷言，不消除行政壟斷，就不可能建立起完善的社會主義市場經濟體制。

　　這種觀點認為，反壟斷法作為保護競爭的專門的、基礎性法律，必須切實解決這一影響中國市場競爭的突出問題，因而建議反壟斷法應當設專章對禁止行政性限制競爭作出具體規定。

　　雖然從理論上和國際通行做法看，行政性限制競爭主要不是由反壟斷法解決的問題，但考慮到中國實際，在反壟斷法中對禁止行政性限制競爭作出明確具體規定，既能表明國家對行政性限制競爭的重視和堅決反對態度，又能夠進一步防止和制止行政性限制競爭行為。最終，草案采納了后者的意見，對行政性限制競爭說了“不”字。

　　草案除在總則中規定行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，濫用、限制競爭外，還設“濫用行政權力排除、限制競爭”專章，對當前中國社會較為典型的6類濫用行政權力排除、限制競爭的行為予以明確禁止：行政機關和公共組織不得濫用行政權力，以任何方式限定或者變相限定單位和個人只能經營、購買、使用指定的經營者提供的商品；妨礙商品在地區之間自由流動和充分競爭；以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限定外地經營者參加本地的招投標活動；以采用同本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或設立分支機構；強制經營者從事本法規定的壟斷行為；以及制定含有排除、限制競爭內容的規定等。草案同時還規定了相應的法律責任。

　　二、各類壟斷協議被明確禁止 同時規定了豁免制度

　　經營者達成壟斷協議是一種最常見、最典型的壟斷行為，最常見的是造成固定價格、劃分市場以及阻礙、限制其他經營者進入市場等排除、限制競爭的后果，對市場競爭危害極大，為世界各國反壟斷法所明確禁止。

　　鑒于此，此次提請審議的反壟斷法草案明確禁止經營者達成各類壟斷協議，包括具有競爭關系的經營者之間達成的固定、維持或者變更商品價格，限制商品的生產數量或者銷售數量，分割銷售市場或者原材料采購市場，限制購買新技術、新設備或者限制開發新技術、新產品以及聯合抵制交易等橫向壟斷協議，也包括在交易中限定向第三人轉售商品的價格或者設定其他交易條件等排除、限制競爭的縱向壟斷協議，并明確被禁止的壟斷協議自始無效，從法律上否定了壟斷協議的效力。

　　世界各國反壟斷法在明確禁止壟斷協議的同時，又對經營者的達成某些協議開了個口子，予以豁免。這是因為后者雖然具有限制競爭的后果，但整體上有利于技術進步、經濟發展和社會公共利益。草案借鑒了這一國際通行做法，規定了豁免制度。

　　三、嚴禁濫用市場支配地位限制競爭 不反對通過競爭取得市場支配地位

　　此次初審的反壟斷法草案采取國際通行做法，不反對經營者通過市場競爭取得的市場支配地位，但嚴格禁止了7種經營者濫用其市場支配地位的行為。

　　同時，為便于反壟斷執法機構準確有效執法，草案還在總結國際上反壟斷立法和執法經驗的基礎上，規定了包括該經營者在相關市場(見注4)的市場份額以及相關市場的競爭狀況、該經營者控制銷售市場或者原材料采購市場的能力以及其他經營者進入相關市場的難易程度等6個依據因素。

　　更重要的是，草案還以經營者在相關市場的市場份額為依據，明確了可以推定經營者具有市場支配地位的3種情形：一個經營者在相關市場的市場份額達到1/2以上的；兩個經營者作為整體在相關市場的市場份額達到2/3以上的；三個經營者作為整體在相關市場的市場份額達到3/4以上的。作出這樣的量化規定旨在對具有市場支配地位的企業實施有效監督，防止和制止其濫用市場支配地位。

　　專家指出，草案如此規定，既不妨礙、不限制大公司、大企業的存在和發展，符合中國鼓勵企業做大做強、發展規模經濟的政策，又能夠有效制止經營者濫用其市場支配地位破壞競爭的行為，有利于創造和維護公平競爭的市場環境，保護消費者權益。

　　四、經營者集中要申報審查 大規模并購、易導致壟斷的跨國并購須申報

　　由于經營者集中既具有有利于形成規模經濟、提高經營者競爭力，又可能產生或加強市場支配地位、對市場競爭產生不利影響這樣兩面性結果，因此世界各國反壟斷法都對經營者集中實行必要的控制，以防止因經濟力過于集中而影響市場競爭。其主要控制手段即是對經營者集中實行事先或事后申報制度，由反壟斷執法機構審查，決定是否允許集中。

　　草案根據中國實際，并參照大多數國家的做法，對經營者集中規定了事先申報制度，要求達到一定規模標準的經營者實施集中應當事先向國務院反壟斷機構申報，未申報的經營者不得實施集中。

　　同時，草案還規定了包括參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力、相關市場的市場集中度以及經營者集中在相關市場上的排除、限制競爭的可能性等7個審查經營者集中應當考慮的因素。此外，草案原則上將具有或者可能具有排除、限制競爭效果作為禁止經營者集中的判斷標準，并明確了將經營者能夠證明集中可以改善競爭條件和競爭狀況，且對競爭產生的有利因素明顯大于不利因素，或者符合公共利益的要求，作為允許經營者集中的依據。

　　而對于社會廣泛關注并猜測不斷的經營者集中的申報標準，反壟斷法草案從中國經濟發展水平和市場競爭狀況，特別是不同行業和領域差別較大的實際出發，分3個層面規定了申報標準：

　　一是明確一般行業和領域經營者集中的具體申報標準，即參與集中的所有經營者在全球范圍內上一年度的銷售額超過120億元人民幣，并且參與集中的一個經營者在中國境內上一年度的銷售額超過8億元人民幣；

　　二是授權國務院可以對銀行、保險以及其他特殊行業經營者集中的申報標準另行規定，以保證國家對重點、關鍵行業和領域的競爭政策的實施；

　　三是設計了申報標準的調整機制，以便于國務院反壟斷執法機構根據經濟發展水平和市場競爭狀況的變化，及時總結實踐經驗，適時調整經營者集中的申報標準，報請國務院批準施行。

　　各方專家認為，按照目前草案規定的集中申報標準，中國絕大多數企業并購一般不必申報，有利于企業在國家產業政策指導下實行重組、兼并、聯合，提高產業集中度和國際競爭力，同時又能夠將規模較大企業的并購，特別是將容易導致市場支配地位的跨國并購納入其中，符合國際通行做法，有利于防止和制止排除、限制競爭的經營者集中行為。

　　五、正當行使知識產權行為受到保護 濫用知識產權限制競爭將被禁止

　　特別值得一提的是，對于現實中不同程度存在的一些大公司、大企業濫用知識產權以謀求壟斷地位的現象，草案也作出明確規定。

　　在經濟生活中，掌握知識產權的大公司通過強制性一攬子許可、在許可合同中附加不合理條件、利用市場支配地位收取不合理許可費等諸多手段，限制競爭、謀求壟斷的現象司空見慣。

　　隨著知識產權問題越來越趨于國際化，有的國家一方面非常強調保護知識產權，特別是要求其他國家承擔知識產權的國際義務，另一方面又將濫用知識產權排除、限制競爭的行為納入反壟斷執法范圍，或者直接規定反壟斷法適用于濫用知識產權排除、限制競爭的行為。

　　專家指出，保護知識產權的同時，防止和制止濫用知識產權排除、限制競爭的行為，不僅僅是中國目前所面臨的問題，也是世界各國普遍面臨的問題。

　　秉持堅定改革開放政策并不斷融入經濟全球化的中國，必須做到未雨綢繆，將濫用知識產權，排除、限制競爭的行為納入反壟斷法適用范圍，為防止和制止濫用知識產權限制競爭提供法律依據。

　　基于此，草案明確規定：經營者依照有關知識產權的法律、行政法規規定行使知識產權的行為不適用本法，同時又將經營者濫用知識產權，排除、限制競爭的行為納入本法的適用范圍。

　　六、國務院設立反壟斷委員會 反壟斷執法機構負責反壟斷執法

　　如何規定中國反壟斷機構的設置，是外界對反壟斷法草案普遍關注和猜測的熱點之一。在草案起草階段，國務院法制辦聽取了國務院有關部門和專家學者的意見。各方一致認為，有關中國反壟斷機構的設置既要考慮現實可行性，維持有關部門分別執法的現有格局，保證反壟斷法的實施；同時又要具有一定的前瞻性，為今后的機構改革和職能調整留有余地。

　　草案最終確定在反壟斷法中只明確規定反壟斷執法機構的職責及工作程序，而對具體承擔反壟斷執法職責的機構由國務院另行規定。

　　同時，為了協調反壟斷執法，保證反壟斷執法的統一性、公正性和權威性，草案在總則中明確規定國務院設立反壟斷委員會，負責領導、組織、協調反壟斷工作。國務院反壟斷委員會由國務院相關部門負責人和法學、經濟學專家組成，其主要職責是：組織領導反壟斷工作；就國家反壟斷政策進行研究，向國務院提出建議；協調重大反壟斷案件的處理以及協調反壟斷執法機構的工作等。

　　考慮到建立全國統一、競爭有序的市場體系的要求和反壟斷執法的特點，草案將反壟斷執法作為中央事權，在總則中明確規定由國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構負責反壟斷執法。同時，為便于嚴格統一執法，草案還規定國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構負責有關反壟斷執法工作。在“反壟斷機構”一章中，對國務院反壟斷委員會和國務院反壟斷執法機構的具體職責、反壟斷執法機構調查涉嫌壟斷行為的程序、要求以及可以采取的措施作了具體規定。

　　由于依據中國現行有關法律、行政法規和部門職責分工，有關部門或者監管機構也負有相應的反壟斷執法職責，因此，如何處理好反壟斷機構與有關部門或者監管機構的關系，也是反壟斷草案必須面對和解決的問題。

　　本著既充分發揮有關部門或者監管機構的作用，又維護反壟斷執法的統一性和權威性，并與有關法律、行政法規相銜接的原則，草案規定：對依照有關法律、行政法規規定由有關部門或者監管機構調查處理的壟斷行為，由有關部門或者監管機構調查處理，同時要求其將調查處理結果通報國務院反壟斷委員會；有關部門或者監管機構對壟斷行為未調查處理的，反壟斷執法機構可以調查處理，但調查處理時應當征求有關部門或者監管機構的意見。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。