政府官員考核只負有限責(zé)任 不必背下所有指標(biāo)

　　——訪國家行政學(xué)院公共管理教研部主任吳江教授

　　□本報記者 汪曉東

　　確定考核內(nèi)容的依據(jù)是什么

　　之一：政府的職能。要考核政府該做的事情。政府是有限政府，只能負有限責(zé)任，即管理者的責(zé)任。管理是一種間接作用，管理所能控制的不是最終結(jié)果，而是如何實現(xiàn)結(jié)果的行為表現(xiàn)

　　記者：現(xiàn)在的政府考核體系究竟存在什么問題？為什么需要改革？

　　吳江：我們國家對于政府的考核，主要是考核國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的指標(biāo)。實際上，一個地區(qū)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的水平如何，是全社會各種組織相互作用，共同努力的結(jié)果。黨和政府的作用是確定發(fā)展目標(biāo)，制定相關(guān)政策，提供公共服務(wù)；社會其他組織包括企業(yè)、事業(yè)、人民團體、群眾自治組織等，是經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的主體力量。也就是掌舵和劃槳的關(guān)系。

　　因此，什么是政府的政績，必須從政府的角色和作用上考察。國外的政府一般不這樣考，他們考核的主要是政府管理和服務(wù)的績效，就是政府為市場、企業(yè)和公眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平怎么樣。比如說，政府是否正確使用了納稅人的錢，花的錢是否促進了經(jīng)濟和社會發(fā)展。再比如，政府在多大程度上滿足了公眾的需求，政府的管理效益是否彌補了市場的失靈。

　　歸納起來，就是要考核政府履行職責(zé)的表現(xiàn)，改進和提高政府自身管理的效益和效率。比如，在英國，2000年4月開始實施政府“最優(yōu)價值計劃”，它要求地方政府最大限度地用好稅收，同時用責(zé)任替代過去的強制性要求，要求地方政府對其所提供的公共服務(wù)進行評估，并提出今后五年的改進計劃，從而做到“用正確的方式做正確的事情”的目標(biāo)。英國最優(yōu)價值績效指標(biāo)體系主要分為公共服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定、成本收益分析、結(jié)果、質(zhì)量、便利性等5個方面。2002年英國審計委員會在最優(yōu)價值指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，又開發(fā)出綜合績效評估(CPA)指標(biāo)體系，全國統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由國家審計委員會全方位地對地方政府的公共服務(wù)綜合績效進行評估，強調(diào)政府必須為社會提供良好的公共服務(wù)，為公眾提供多層次的選擇。這樣的績效考核對我們有借鑒作用。

　　政府確定國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展指標(biāo)，并不等于政府就是惟一的責(zé)任人和具體的承擔(dān)者。政府是有限政府，只能負有限責(zé)任，即管理者的責(zé)任。管理是一種間接作用，管理所能控制的不是最終結(jié)果，而是如何實現(xiàn)結(jié)果的行為表現(xiàn)。如果政府把這些指標(biāo)都要背下來的話，那說明我們的政府還是全能政府，還是既掌舵又劃槳的無限責(zé)任人。顯然，這與我們提出的政府職能轉(zhuǎn)變要求是不相符的。

　　中央提出科學(xué)的發(fā)展觀，并按照科學(xué)的發(fā)展觀確定新的發(fā)展指標(biāo)，這本身就是政府最重要和最好的政績。各級政府能否提出符合本地區(qū)實際的科學(xué)發(fā)展指標(biāo)，并能夠提供相應(yīng)的政策環(huán)境和服務(wù)保障，是衡量政府政績的最主要的標(biāo)準(zhǔn)。

　　記者：既然政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中，主要是管理者、推動者、服務(wù)者，那么政績考核中還需要那些發(fā)展指標(biāo)嗎？取消GDP考核，是否符合我們的國情呢？你前面舉的都是發(fā)達國家的例子，從一些發(fā)展中國家的情況看，政府在發(fā)展經(jīng)濟的過程中還起著主導(dǎo)作用。而且，政府職能的轉(zhuǎn)變需要一個過程。在這種情況下，一下子取消GDP的考核，是不是可行呢？

　　吳江：關(guān)于政府的政績考核，從根本上說，不是哪個淡化、哪個強化的問題。我也從來沒說過應(yīng)該取消什么指標(biāo)、增加什么指標(biāo)。GDP我們要，綠色GDP我們也要，但關(guān)鍵是看政府的工作是否促進了GDP、綠色GDP的實現(xiàn)。這就需要理清一個基本問題：政府的職能究竟是什么？我想這是制定政績考核指標(biāo)的基本依據(jù)。

　　政府的職能是什么？十六個字：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。這是黨的十六大明確的，也是中央一直強調(diào)的。目前，各地政府都在按照這一要求轉(zhuǎn)變自己的職能。我想，對于政府的考核，也必須依據(jù)這十六個字，說到底就是干什么考什么。政府應(yīng)在這四個大的方面取得業(yè)績，而這四方面都做好了，將有力促進國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。

　　之二：社會的需求�？己酥笜�(biāo)很難做到全面，它是一個動態(tài)的概念，什么方面薄弱，什么是社會迫切需要解決的，就重點考核什么

　　記者：除此以外，考核政績還有什么依據(jù)？

　　吳江：政府考核的另一個依據(jù)是社會需求，或者說，政府還有哪些工作需要加強，什么薄弱就考什么。考核的重點，應(yīng)該放在政府工作的薄弱環(huán)節(jié)。比如，社會保障、公共衛(wèi)生、公共教育、科技發(fā)展、促進就業(yè)、應(yīng)對公共突發(fā)事件、安全生產(chǎn)等等，目前都是需要加強的工作，同時也是政府應(yīng)該做的，那么，這些就應(yīng)當(dāng)列入政府的考核范疇。也就是說，政府的考核指標(biāo)是動態(tài)的、可變的，因為每個時期有不同的重點工作，政府考核的重點也應(yīng)隨之改變，這就叫有的放矢。比如，政府某個時期在推動GDP方面比較強，而推動綠色GDP方面比較弱，那么就要加強綠色GDP的考核�？己耸且粋�動態(tài)的概念，一定要突出重點。

　　任何一級政府的政績目標(biāo)都具有多重性，目標(biāo)相互之間都是有沖突的，政府的管理水平不是體現(xiàn)在實現(xiàn)所有目標(biāo)，而是體現(xiàn)在能否做出優(yōu)先排序，能否在主要目標(biāo)上統(tǒng)籌兼顧，能否有所為有所不為。說到底，考核政府不是為考而考，其目的是改進政府工作，提高辦事效率，讓老百姓滿意。我不贊成取消GDP指標(biāo)的考核，也不贊成制定一個涉及全社會方方面面的考核指標(biāo)，事實上也很難做到全面。經(jīng)濟建設(shè)是中心，對GDP沒有要求怎么行呢？關(guān)鍵是要弄清楚，政府要為實現(xiàn)GDP的增長發(fā)揮什么作用，如何確保GDP的增長質(zhì)量。

　　就目前而言，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求對政府進行考核，要突出以人為本，強調(diào)五個統(tǒng)籌。同時，要按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，建立更加科學(xué)的政府考核體系。

　　“群眾評議機關(guān)”值得提倡嗎

　　最重要的依據(jù)：法律和程序———群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選擇權(quán)必須落實，但這“四權(quán)”是要靠科學(xué)化和法制化來保證的。沒有這兩點，民主可能走向極端，帶來副作用

　　記者：也有一種觀點認(rèn)為，現(xiàn)在的政府考核體制實際上對政府官員的約束力并不強，也就是說，考核的結(jié)果并不一定與官員的升降掛鉤。這是否說明，政績考核體系的完善，可能需要其它方面的改革相配套？

　　吳江：要提高政府考核的約束力，一些發(fā)達國家的經(jīng)驗可資參考。比如，政府某方面工作考核結(jié)果好，就放權(quán)，考核結(jié)果不好，就收權(quán)，甚至撤消那個職能部門，也就是用績效換職能、換權(quán)力，事情做得越好，權(quán)力越多，越讓你干。我們國家，地方政府干得好與不好，各項職能都還在那里，部門也不會隨便撤消。某方面做得不好，至多是換一個領(lǐng)導(dǎo)，但換一個新人來，一定就干得好嗎？是個未知數(shù)。另外還有一個提高考核約束力的辦法，那就是考核與預(yù)算結(jié)合起來，做得好預(yù)算就多給，做得不好就少給甚至不給。沒有錢，事就很難做了，官也很難當(dāng)了。這也叫“績效預(yù)算”。

　　實際上，要提高政府的績效，僅靠考核是不行的，還要靠管理，向管理要效益。管理的重點是人、財、事，也就是：人是怎么用的，錢是怎么花的，事是怎么做的。另外，在對執(zhí)行者考核的同時，對于決策者進行考核，就是決策者制定的目標(biāo)是不是科學(xué)的，是不是可行的。如果計劃本身就不科學(xué)、不可行，讓下面怎么完成？

　　說到干部制度的問題。按說，干部的上與下，應(yīng)該是看他的業(yè)績，這樣，考核才能具有約束力。但是，又不能僅僅由考核說了算，還要看老百姓滿意度的評價。

　　記者：這又聯(lián)系到一些地方近年來推行的“群眾評議機關(guān)”的方式。對此你怎么評價？

　　吳江：“群眾評議機關(guān)”這種嘗試總體上應(yīng)該肯定。這樣做，可以喚起群眾的民主意識和責(zé)任意識，讓大家都來關(guān)心政府的工作，因為我們都是納稅人，不能對政府機關(guān)存在的問題視而不見。同時，通過群眾的評議，促進機關(guān)干部改進工作，扭轉(zhuǎn)以前那種只要對上負責(zé)的錯誤觀念。

　　問題在于“科學(xué)”的問題，換言之，就是群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選擇權(quán)是否統(tǒng)一的問題。知情權(quán)不落實，信息就不對稱，也就不能保證群眾的科學(xué)有序的參與和監(jiān)督；監(jiān)督權(quán)沒有制度保障，缺乏服務(wù)的承諾標(biāo)準(zhǔn)，群眾就無從選擇可言。比如，群眾對檔案局的了解與對城管局的了解程度肯定是不一樣的。兩者服務(wù)對象不同，滿意度的標(biāo)準(zhǔn)自然就不同，能否放在一起評？

　　同時，群眾評議的主要是機關(guān)的作風(fēng)。這固然很重要，好的作風(fēng)可以促進機關(guān)部門更好地履行職能，但對于機關(guān)作風(fēng)的評議不能代替對于履行職能的評價。就比如，對環(huán)保局的評價，首先要看它環(huán)保工作開展得如何，不能僅僅根據(jù)群眾對其機關(guān)作風(fēng)的評議，就來判斷環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)是否全面稱職。

　　而更重要的是，“群眾評議機關(guān)”的組織者是履行機關(guān)黨的工作職能的機關(guān)黨委，它是否有權(quán)組織全社會各種組織和公眾對黨政機關(guān)的履行職責(zé)情況進行評價？機關(guān)黨委的監(jiān)督與人大的監(jiān)督、政府監(jiān)察部門的監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督是各有不同法律規(guī)定的，也是不能相互替代的。根據(jù)評議的結(jié)果直接對某機關(guān)的負責(zé)人進行處理，其依據(jù)是什么？是不是走了一個合法的程序？

　　我們知道，政府部門的負責(zé)人是人大任免的，應(yīng)該更重視人大對政府的監(jiān)督作用。如果僅僅根據(jù)群眾評議的結(jié)果就去免掉一個部門領(lǐng)導(dǎo)的職，那么對加強人大的監(jiān)督作用并不利。

　　群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選擇權(quán)必須落實，但這“四權(quán)”是要靠科學(xué)化和法制化來保證的，沒有這兩點，民主可能走向極端，帶來副作用。

　　《華東新聞》 (2004年12月22日 第六版)

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