德意志聯(lián)邦銀行行長：危機管理與監(jiān)管政策合作
統(tǒng)一監(jiān)管能夠使銀行體系更具彈性從而更少出現(xiàn)危機，這將極大地緩解各成員國公共財政和單一貨幣政策的壓力
德意志聯(lián)邦銀行行長 基恩斯·魏德曼
引 言
從主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)三年來的情況看，歐洲的政策制定者們?nèi)匀幻媾R兩大挑戰(zhàn)：首先是必須解決當前的危機；其次是必須使歐洲貨幣聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)固。當然，這兩大挑戰(zhàn)是相互聯(lián)系的，因為解決危機所采取的短期措施絕不能與關(guān)乎貨幣聯(lián)盟長期穩(wěn)定的重要問題相沖突。這意味著我們需要進行實質(zhì)性的“危機管理與監(jiān)管政策的合作”。
德意志聯(lián)邦銀行已經(jīng)提出了構(gòu)建穩(wěn)定的貨幣聯(lián)盟的兩條路徑：一是通過改進馬斯特里赫特條約的框架，增強國家自主權(quán)，這意味著國家可以自主決策，但也必須自擔后果；二是在財政聯(lián)盟的領(lǐng)導下，實質(zhì)性的國家主權(quán)將被轉(zhuǎn)移到歐盟層面。
然而，就目前來看，似乎政策制定者都未明確承諾將采取何種路徑。金融危機之后，連帶責任已經(jīng)大幅擴展，表現(xiàn)出與馬斯特里赫特條約框架漸行漸遠。但與此同時，他們又不太愿意放棄國家的核心權(quán)力。因此，貨幣聯(lián)盟也沒有更加向財政聯(lián)盟靠攏。因此，如果我們想要實現(xiàn)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)，仍需要做好主要的基礎(chǔ)工作。
雖然貨幣聯(lián)盟的未來架構(gòu)仍不清晰，但是建立新的金融市場架構(gòu)的工作似在推進，在形式上首先就是歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟。這也非常合乎情理，因為無論貨幣聯(lián)盟將采取何種路徑，都需要一個相當穩(wěn)定的金融體系，并強化相關(guān)規(guī)則，尤其是投資者的個人責任。建設(shè)銀行聯(lián)盟的目的不同，工作思路和設(shè)計理念也會不同。在我看來，銀行聯(lián)盟至少可以在穩(wěn)定的貨幣聯(lián)盟中發(fā)揮核心作用。
主權(quán)債務(wù)危機與私人債務(wù)危機的聯(lián)系導致的問題
對于貨幣聯(lián)盟來說，金融體系是開放的。主權(quán)債務(wù)危機已將這一點展現(xiàn)得淋漓盡致。對遭受危機重創(chuàng)的國家來說，金融體系是導致經(jīng)濟失衡以及私人債務(wù)和政府債務(wù)大幅攀升的重要原因。
在危機之前，一些國家的經(jīng)濟前景被過分高估了。當不得不修正這些預期時，對其債務(wù)的可持續(xù)性以及還貸能力的懷疑日益增加。盡管這些懷疑最初集中在家庭、企業(yè)的信譽方面，在某些情況下，鑒于政府和銀行作為金融中介的作用，它們也迅速引起了人們的關(guān)注。畢竟，銀行的資產(chǎn)負債表總是反映各自的經(jīng)濟狀況。另一個因素是，并不是所有國家的銀行體系都準備好了應對危機。由于涉及系統(tǒng)性風險，銀行體系的風險演變成了政府的風險，從而不得不對其進行救助。例如，愛爾蘭在金融危機之前的政府預算是平衡的。在危機期間，財政赤字一度超過其經(jīng)濟總量的30%。但與此同時，公共財政的問題又造成了銀行部門的壓力。例如，希臘債務(wù)掀開了希臘銀行資產(chǎn)負債表的窟窿。
當這種反饋效應威脅到整個貨幣聯(lián)盟的金融穩(wěn)定時，也會增加其他國家納稅人的負擔，僅從歐元體系內(nèi)實施的援助方案或非常規(guī)貨幣政策措施就可以看出，單一貨幣政策亦是如此。這些風險可以從金融體系蔓延到貨幣聯(lián)盟，而在危機之前肯定是被低估了。
銀行聯(lián)盟是恰當?shù)膶Σ邌?/strong>
因此，問題是在未來如何更有效地限制這些風險。從本質(zhì)上講，解決這個問題有兩種方法。首先，應采取措施確保這樣的危險形勢不會首先在銀行或政府出現(xiàn)。
但不可能完全避免危急的情況。市場經(jīng)濟中的單個銀行可以且必須保證不會繼續(xù)這樣的操作。因此，必須采取措施確保至少打破困頓的銀行與脆弱的國家會相互拖累的惡性循環(huán)。這兩道防線的原則并不是新事物。它是迄今為止金融市場監(jiān)管改革的基礎(chǔ)。
因此，銀行聯(lián)盟應該確保銀行體系更少出現(xiàn)危機，因為這可能會加重直接受影響的成員國的公共財政，并隨之給歐元區(qū)其他國家以及單一貨幣政策造成困擾。銀行聯(lián)盟也應該保證貨幣聯(lián)盟能更好地應對那些避免不了的危機。
遵照這兩道防線，目前的討論集中在歐洲銀行聯(lián)盟的兩個方面：統(tǒng)一的銀行監(jiān)管和統(tǒng)一的銀行重組與處置機制。討論的第三個方面則是統(tǒng)一的存款保險制度。然而，這一點已經(jīng)悄然從公眾關(guān)注的焦點中消失，我認為情況確實如此。
關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)管及其優(yōu)勢，我認為有四點尤為重要：第一，統(tǒng)一監(jiān)管增強了各國銀行體系的透明度。特別是，透明度越高意味著可能的潛在風險的不確定性就越小。第二，統(tǒng)一監(jiān)管會使各國的銀行體系不太可能卷入各自政府的財政問題。這是因為，當國內(nèi)銀行被指派向政府或家庭提供過于廉價的貸款時，超主權(quán)的監(jiān)管機構(gòu)比各國監(jiān)管當局更容易進行干預。第三，統(tǒng)一監(jiān)管確保各國都適用同樣的高標準，因此，競爭條件也都是相同的。對于銀行資產(chǎn)負債表上的風險過度集中、銀行體系的過度膨脹等問題，就金融危機整體而言，除其他因素外，單個國家之間審慎監(jiān)管制度嚴格程度的差異都只是起到了推波助瀾的作用。第四，統(tǒng)一的銀行監(jiān)管也有助于解決跨境的系統(tǒng)性作用。這也應該會是防止當前危機的一個重要方式，并將有助于更有效地處理危機。
總之，統(tǒng)一監(jiān)管能夠使銀行體系更具彈性從而更少出現(xiàn)危機，這將極大地緩解各成員國公共財政和單一貨幣政策的壓力。
然而，統(tǒng)一監(jiān)管并不能防止銀行體系的每一次困境。而統(tǒng)一的銀行重組與處置機制有助于有序地處置陷入困境的銀行。這不僅可以使政府節(jié)省救助銀行時所需的可觀費用，而且能夠使貨幣政策制定者擺脫需要維護穩(wěn)定的責任，因為這與其維護價格穩(wěn)定的主要任務(wù)相沖突。
不言而喻，在處置一家陷入困境的銀行時，銀行的所有者和債權(quán)人首先必須承擔責任。不能將銀行陷入困境時導致的成本首先轉(zhuǎn)嫁到問題國家納稅人的身上，更不用說是其他成員國的公民身上。因此，要設(shè)立一個專門的基金，使被監(jiān)管的銀行必須支付費用倒是可以好好談一談。重組或處置銀行的成本可以主要由基金償付，僅僅當對基金來說，承擔附屬補償?shù)囊筮^高的話，才使納稅人承擔。
正確設(shè)計銀行聯(lián)盟是成功的先決條件
銀行聯(lián)盟的關(guān)鍵要素是統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一的重組與處置機制。這將有助于解開銀行體系和公共財政之間的緊密聯(lián)系。然而，對銀行聯(lián)盟的現(xiàn)實設(shè)計至關(guān)重要。我們必須謹記以下幾點：
第一，銀行聯(lián)盟不應過度夸大歐洲化的能力。當風險發(fā)生在國家層面時，各國應適時承擔責任，而不應使其他成員國納稅人承擔風險。
第二，以穩(wěn)定為目標的貨幣聯(lián)盟的指導原則也必須適用于銀行聯(lián)盟。必須維持權(quán)利和責任之間的平衡。如果歐盟層面是共同承擔風險，它也必須共享干預和控制的權(quán)利。
第三，統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一的重組與處置機制還需要決策指引。當壓力增加時，要重新定義自由裁量權(quán)，在危機時期更是如此。因此，有必要明確界定目標及適當且可檢驗的程序規(guī)定。
第四，銀行聯(lián)盟必須恰當?shù)厝谌胴泿怕?lián)盟這個統(tǒng)一的框架中。
為此，我們必須改變觀點。銀行聯(lián)盟關(guān)注的是來自銀行體系的問題，但公眾財政或整個經(jīng)濟對銀行體系的穩(wěn)定又會形成怎樣的威脅呢？這兩條防線也同樣適用于宏觀審慎政策和歐洲貨幣聯(lián)盟的財政與經(jīng)濟政策框架。它們可以降低公共政策不良發(fā)展的可能性，特別是對財政政策而言，可以限制其對銀行體系的影響。
為降低出現(xiàn)公共財政困局的可能性，如果歐盟成員國不斷違反金融援助項目的規(guī)則或條件，銀行聯(lián)盟需要配合使用歐盟層面的財政政策權(quán)力進行干預。與此同時，這將減少公眾財政問題通過銀行聯(lián)盟的機制轉(zhuǎn)嫁給歐元區(qū)納稅人的風險。如果銀行聯(lián)盟的主要目的最終是偷偷地引入寬泛的連帶責任，從而給予政府更多的余地借債，那么將損害貨幣聯(lián)盟的利益。這樣的危險確實存在，我認為我們不應該掉以輕心。
遵照第二道防線，銀行體系需要得到更好的保護而免受公共財政問題的影響。監(jiān)管改革同樣能夠使金融體系變得更具彈性，自實施以來也已在這方面發(fā)揮了重要作用。但除此以外，銀行需要更堅決地收斂自己承擔過多政府償債風險的傾向。為此，銀行聯(lián)盟必須附帶有進一步的監(jiān)管措施。我認為有兩點特別重要：一是需要為單個銀行對主權(quán)債務(wù)的敞口設(shè)定一個上限或某種規(guī)模；二是銀行需要用政府股權(quán)資本支持政府債券或貸款。兩者的最終目標都是終結(jié)對政府債權(quán)的處理優(yōu)于資產(chǎn)負債表其他資產(chǎn)的行為。
用資本支持政府債券會有另一重好處，即當公共財政出現(xiàn)不良發(fā)展的跡象時，價格信號會被更早釋放，從而可以引發(fā)財政整頓的壓力。這個要求，與統(tǒng)一監(jiān)管相配合將共同防止政府即便預算困難也能繼續(xù)得到廉價貸款的狀況，從而使政府和銀行避免陷入更大的預算問題。
目前的事態(tài)發(fā)展證明了設(shè)置更高要求的重要性�，F(xiàn)在理所當然應該批判公共財政和國家銀行體系之間的緊密聯(lián)系。然而個別國家，盡管財政拮據(jù)，仍在鼓勵國內(nèi)銀行購買更多本國政府的債券。這個例子非常清楚地說明了應對危機的短期行為是多么不符合長遠的需要。
結(jié) 語
如果結(jié)構(gòu)合理，銀行聯(lián)盟可以成為穩(wěn)定的貨幣聯(lián)盟重要的基石，甚至是支柱。但它并不是解決危機的法寶。如果期望銀行聯(lián)盟能解決危機，那么對它的要求就過高了。銀行聯(lián)盟是一個面向未來的概念，其目的應該是防止未來的風險或至少有助于更好地應對風險。
然而，目前影響銀行體系的問題首先是源于國家層面過去的不良發(fā)展。各國資產(chǎn)負債表上的風險也必須由自己解決。這是保持權(quán)利與義務(wù)平衡的唯一辦法。如果通過銀行聯(lián)盟共同承擔這些歷史債務(wù)就會與建立銀行聯(lián)盟的目的背道而馳：它將造成財政轉(zhuǎn)移。如果政策制定者認為這種財政轉(zhuǎn)移是必要的，那么他們也應該同樣適用于此。在有些國家，財政政策當然能夠承擔資產(chǎn)負債表上的歷史債務(wù)；在其他情況下，救援機制也隨時準備提供有條件的金融援助。更重要的是，寄望于將遺留問題轉(zhuǎn)嫁到未來的銀行聯(lián)盟，繼而轉(zhuǎn)嫁給其他成員國可能會阻礙銀行體系的改革進程。這是因為那些受影響的銀行會認為推遲清理資產(chǎn)負債表直到銀行聯(lián)盟成立是值得的。
但由于銀行聯(lián)盟是一個未來的概念，況且也不能解決當前的危機，因而雖然應該盡快成立銀行聯(lián)盟但又不過于草率。從概念的角度來看，銀行聯(lián)盟是貨幣聯(lián)盟急需的一部分，但其實現(xiàn)是面臨著許多障礙，并引發(fā)了很多問題：
一是什么銀行應該受到統(tǒng)一監(jiān)管？只有系統(tǒng)重要性銀行或是所有的銀行？二是如何將未加入貨幣聯(lián)盟的歐盟成員(即單一市場成員)納入銀行聯(lián)盟？三是統(tǒng)一的銀行重組與處置機制如何動用納稅人的錢？四是銀行聯(lián)盟的歐盟法律框架將采取什么形式？五是我們?nèi)绾未_保銀行監(jiān)管的主權(quán)責任充分合法化并受議會控制？六是相比其他政策領(lǐng)域，特別是宏觀審慎政策和貨幣政策，銀行聯(lián)盟的定位是什么？
如果歐洲中央銀行(ECB)負責銀行監(jiān)管，許多這樣的問題會更加緊迫。銀行聯(lián)盟需要緩解單一貨幣政策的壓力，但是從實際操作中來看，銀行監(jiān)管與貨幣政策之間的利益沖突始終存在。這就是為什么這兩大職能必須嚴格分離的原因。雖然可行，但這種隔離很難實現(xiàn)——從組織結(jié)構(gòu)或是法律的角度來看都是如此。另一大挑戰(zhàn)是，一方面，監(jiān)管決定必須至少受到議會的間接控制；但在另一方面，中央銀行的獨立性必然不容破壞。與監(jiān)管決定合法化有關(guān)的是投票模式的問題。因為這類決定也包含財政成本，唯一合乎邏輯的答案是按權(quán)重投票，例如按照資本份額投票。
我相信，如果要使銀行聯(lián)盟走向成功，我們必須解答這些問題，并將能夠解答這些問題。銀行聯(lián)盟不是嚴峻問題的救命仙丹，但能構(gòu)成最好意義上的監(jiān)管政策。它使我們有機會為貨幣聯(lián)盟的架構(gòu)添加一個重要支柱，從而維護貨幣聯(lián)盟共同的穩(wěn)定——這應該是我們的首要目標�！�
本文系作者2012年11月19日在法蘭克福舉辦的“歐元金融周”活動上發(fā)表的演講。中國人民銀行長沙中心支行司馬亞璽譯
(責任編輯 許小萍)