作者|肖遠企‘中國銀監會審慎規制局局長’

　　文章|《中國金融》2018年第1期

　　2017年12月7日，巴塞爾銀行監管委員會（以下簡稱“巴塞爾委員會”）正式通過了巴塞爾協議Ⅲ（以下簡稱“巴塞爾Ⅲ”）資本監管改革的最終方案，標志著“后危機金融監管改革”全面完成。改革方案一經發布，立即引起全球各方高度關注。正如歐洲央行行長、GHOS（央行行長與監管當局負責人會議）主席德拉吉指出的“新規則的發布是一個重要的里程碑，將創建更加穩健的資本監管制度，并且提振銀行業的市場信心”。

　　改革方案的最新內容

　　本次改革主要聚焦在風險加權資產計量規則上。盡管巴塞爾委員會將本次改革定位為對巴塞爾Ⅲ的修訂完善，但由于其重要性和深遠影響，許多國際同行也稱之為“巴塞爾Ⅳ”。與2010年巴塞爾Ⅲ的多維立體改革框架相比，2017年改革更具有針對性，更能壓縮資本充足率計量的套利空間。

　　強化銀行內部模型的審慎性

　　銀行內部模型的“黑箱（black box）效應”一直頗受爭議。2011年以來，巴塞爾委員會陸續通過全球定量測算（QIS）、虛擬資產組合測試（Hypothetical Portfolio Exercise， HPE）和校準測試（Benchmarking Exercise）等手段，對信用風險、市場風險和操作風險三大風險的模型法進行成本收益分析，并以此作為修訂模型法的主要依據。新規則對三大風險的模型法均作出了重大改革。一是收緊信用風險內部評級法的范圍。新規則重新界定了內部評級法的適用范圍，例如，股權風險暴露不再使用內部評級法，大企業和金融機構風險暴露只能使用初級內評法。同時，對于可以使用模型的部分，設置違約損失率等參數的底線要求。二是更換市場風險模型方法論。采用預期缺口（expected shortfall）方法取代風險價值（VaR）方法，并強化賬戶劃分、模型顆粒度和模型返回檢驗等環節的定性要求。三是設置了永久資本底線（capital output floor）。定量測算顯示，某些歐洲大型銀行使用內部模型法計算的風險加權資產只有標準法下的20%，而美國、亞洲一些銀行的上述比例則達到80%以上。新規則提出，為了降低內部模型的套利空間，銀行采用模型法計算風險加權資產的結果不得低于標準法結果的72.5%。此外，新規則還取消了操作風險高級計量法。

　　提高標準法的風險敏感性

　　本次改革對三大風險的標準法進行了全面修訂。一是提高標準法的風險敏感度。大幅增加資產類別層次，采用更多的風險因子，提高風險權重的差異化和精細化程度。例如，對住房抵押貸款，根據貸款價值比設置從20%到70%共6檔的差異化權重。二是加強標準法與模型法的銜接。明確將標準法作為模型法后備（back-stop）的理念，并且按照資本底線要求，使用模型法的銀行也需要計算標準法下的風險加權資產。此外，在設定標準法的各項風險權重時，以模型法的計量結果作為新標準法設置風險權重的依據。三是強化定性管理要求。針對標準法過度依賴外部評級的問題，對于使用外部評級作為風險權重依據的銀行，強化其履職調查等定性要求。

　　巴塞爾協議的演進

　　從1988年至今，巴塞爾協議走過近三十年，并從只有少數國家簽署的、僅覆蓋信用風險的簡單協議，發展成為覆蓋全球主要國家的多層次國際監管標準?；仡櫤褪崂砥溲葸M歷程，有助于更好地理解和把握監管標準改革和發展的動因及趨勢。

　　巴塞爾Ⅰ：國際統一標準的形成

　　巴塞爾委員會的成立與金融全球化密不可分。隨著跨境結算和跨境經營成為常態，設立國際金融監管合作機制的呼聲日益高漲。于是，十個國家央行行長在1974年決定成立巴塞爾委員會，通過跨境監管交流來增強國際監管合作。委員會成立后，制定國際統一的監管標準被提上議事日程，而最具現實意義的就是資本監管框架。在巴塞爾協議發布前，銀行資本監管制度已受到各國重視，法國、美國、英國、德國均發布了包含最低資本充足率要求的法規，但這些監管標準仍處于“各自為政”階段。1988年，巴塞爾委員會發布《關于統一資本計量和資本標準的國際協議》（以下簡稱“巴塞爾Ⅰ”），成為第一部國際性銀行資本監管標準。巴塞爾Ⅰ明確提出最低資本充足率、合格監管資本和風險加權資產三項基本要素。其中，最低資本充足率要求為8%，合格資本分為一級資本和二級資本兩個層級，風險加權資產主要反映表內外業務的信用風險。

　　雖然巴塞爾Ⅰ的計量方法和風險覆蓋面都很簡單，但卻標志著銀行審慎監管制度正式啟動了國際標準模式。事實上，巴塞爾Ⅰ確立的資本充足率監管三項要素沿用至今，始終是資本監管制度的核心要件。

　　巴塞爾Ⅱ：資本監管的縱深發展

　　巴塞爾Ⅰ發布后，全球金融業進入高速發展周期。得益于風險計量技術的突飛猛進，銀行能夠更精確地計量風險和分配銀行經營成本。與此同時，巴塞爾Ⅰ只能覆蓋信用風險的粗線條權重體系已無法適應銀行的發展，于是，巴塞爾委員會于2006年發布了第二版巴塞爾協議（以下簡稱“巴塞爾Ⅱ”）。

　　從篇幅上看，巴塞爾Ⅱ的英文版長達347頁，相比巴塞爾Ⅰ可謂是爆發式增長。巴塞爾Ⅱ的歷史貢獻集中于以下方面：一是構建了涵蓋“三大支柱”的資本監管框架。巴塞爾Ⅱ提出，銀行除應達到資本充足率監管要求以外，還應開展內部資本充足評估程序，并接受監管當局的監督檢查，即“第二支柱”。此外，還強化了銀行披露資本充足率相關信息的監管要求，即“第三支柱”。二是拓寬了“三大風險”的風險加權資產體系。20世紀末，銀行交易業務發展迅猛，以巴林銀行倒閉為代表的操作風險事件引起廣泛關注。為此，巴塞爾Ⅱ提出了由信用風險、市場風險和操作風險組成的風險加權資產計量體系，大幅拓寬了銀行資本的風險覆蓋范圍。三是引入了內部模型計量方法。巴塞爾Ⅱ突破性地允許銀行使用內部模型計算風險加權資產，包括以單因子漸進模型（asymptotic single risk factor model）為基礎的信用風險內部評級法、以風險價值為基礎的市場風險內部模型法以及以損失分布為主的操作風險高級計量法。

　　巴塞爾Ⅱ將資本監管制度從一個點拓展成三維立體框架，并通過引入模型法提高了資本計量的風險敏感性，為銀行完善風險計量技術提供了監管激勵。

　　巴塞爾Ⅲ：危機催生的全面改革

　　2008年，隨著貝爾斯登和雷曼兄弟的破產，一場聲勢浩大的國際金融危機驟然打破了西方二十多年的金融繁榮。為避免大型金融機構破產引發系統性風險，歐美多地采用政府救助和寬松貨幣政策配合的方式，以挽救困境中的銀行體系。金融機構經營失敗引發的公共救助不僅損害了實體經濟，也激起了各國納稅人的憤怒。在此背景下，巴塞爾委員會于2010年12月發布了第三版巴塞爾協議（巴塞爾Ⅲ）。巴塞爾Ⅲ對資本監管的理念和制度進行了深入拓展：一是涵蓋了宏觀審慎監管視角。通過引入儲備資本、逆周期資本和系統重要性銀行附加資本，拓展資本抵補能力的邊界，以應對經濟周期和經營環境帶來的沖擊。二是提高了資本水平和質量。將銀行資本劃分為核心一級資本、其他一級資本和二級資本。新的資本結構有助于規范銀行通過創新工具實施資本套利的行為。三是提出了流動性和杠桿率的定量標準。制定了包括流動性覆蓋率和凈穩定融資比例的流動性監管定量標準，并將杠桿率作為資本充足率的補充。

　　國際監管標準發展的內在邏輯

　　至此，我們已經對2017年改革的主要內容進行了盤點，并回顧了國際監管標準的演進歷程。在此基礎上，可以總結出國際監管標準發展的內在邏輯。

　　金融危機是國際監管改革的外部驅動要素

　　以巴塞爾委員會成立為標志，在歷次資本協議修訂和演進的背后，都隱藏著一次較大規模的金融危機或全球性金融系統性風險的爆發。巴塞爾委員會的成立源于跨境結算問題和銀行風險蔓延，巴塞爾Ⅰ則是應對拉美金融危機和跨境經營規范缺失的產物。在巴塞爾Ⅱ制定時，適逢亞洲金融危機和互聯網泡沫破滅，但監管標準卻滯后于市場發展。至于巴塞爾Ⅲ，則將金融監管者前所未有地暴露在聚光燈下，并且使其承擔起重新修復金融監管框架的責任。從另一個角度來說，這也符合金融市場的周期性規律。

　　美國經濟學家明斯基曾提出的金融不穩定性假說認為，市場參與者都會經歷“避險投資”“投機投資”“龐氏投資”三個階段。這也基本可以反映出監管制度發展的螺旋上升模式，即市場繁榮—放松監管—金融危機—改革和強化監管—金融市場恢復和繁榮—放松監管?？梢哉f，巴塞爾協議發展的幾個里程碑，基本都發生在長期市場繁榮積聚的風險集中爆發的階段，對金融秩序修復的客觀需要推動了金融監管改革的進程。

　　提高銀行風險承擔成本是國際監管改革的主線

　　雖然每次監管改革應對的癥結有所不同，但是修復金融秩序、恢復金融穩定的理念卻是一脈相承的。歷次國際監管改革首先要解決的是銀行風險承擔與成本不匹配的問題，而主要手段就是提高銀行風險承擔的成本。商業銀行經營的主要對象就是風險，銀行盈利必須通過承擔風險來獲得，而銀行的核心競爭力就是其風險管理能力。金融危機暴露出，銀行風險很多時候源于其風險承擔和風險管理能力不匹配，即過度風險承擔。以本次金融危機為代表，類似于花旗銀行、蘇格蘭皇家銀行、AIG等金融集團利用其系統重要性地位，大肆參與高風險業務，一旦發生巨額損失甚至系統性風險后，卻又通過政府提供的外部救助彌補損失。這種所謂“利潤私人化、損失公共化”的傾向，不僅加劇了金融風險，而且還會造成大型銀行經營的道德風險。

　　花旗銀行前CEO普林斯曾戲言：“只要舞曲不停，我們就舞步不散?！北O管改革的主線就是要重置銀行風險成本的平衡，提高銀行經營風險的成本。以巴塞爾Ⅲ為例，監管改革主要包括以下方面：一是提高了銀行的資本水平。特別是對于系統重要性銀行，進一步提出了包括附加資本和總損失吸收能力（TLAC）等更高的資本要求。二是提高銀行主動負債的融資成本。銀行發行的資本工具增加了強制減記或轉股條款，在增強其損失吸收能力的同時，也提高了銀行資本工具的發行成本，從而約束銀行過度增加杠桿和承擔風險的沖動。三是強化大型銀行危機處置和自救能力。對于系統重要性銀行，除了滿足各類監管指標要求外，還應設立生前遺囑（living-will），并建立完備的恢復和處置計劃（RRP），提高發生危機時自我救助能力。需要說明的是，監管改革雖然提高了銀行經營成本，并不是簡單地提高監管要求，而是以限制過度風險承擔為目標。通過保持銀行體系合理的風險承擔和杠桿水平，約束銀行股東和管理層過于冒險的經營戰略，維護銀行體系的整體穩健性。

　　約束銀行經營管理行為是國際監管改革的劍鋒所指

　　在后危機監管改革中，除了修訂完善資本和流動性監管標準外，巴塞爾委員會也出臺或更新了一系列旨在強化銀行治理的規范，其中以下幾個方面值得重點關注。一是完善公司治理。國際金融危機后，巴塞爾委員會先后于2010年和2015年兩次修訂《商業銀行公司治理原則》。特別是在2015年版本中，突出了風險治理在公司治理架構中的核心地位，并且強調董事會在銀行風險治理架構中的履職能力和職責。二是建立激勵相容的薪酬機制。在經濟繁榮期，金融機構往往采取較為激進的薪酬機制，過分激勵短期投機行為。國際金融危機后，巴塞爾委員會發布了《穩健薪酬監管指引》，要求銀行建立風險與激勵匹配的薪酬機制，推廣延遲支付和追回機制（claw back）等手段，強調風險責任在薪酬分配中的作用。三是對高風險業務作出限制。眾所周知，美國1933年頒布的《格拉斯-斯蒂格爾法案》，對跨業經營作出限制，但該法案在20世紀90年代監管放松周期內被廢止。本輪危機后，監管當局開始重新審視約束銀行的業務領域。例如，美國和歐盟反復強化金融機構衍生品業務的準入門檻，要求銀行通過中央交易對手開展業務，并且大幅提高了保證金最低要求。此外，歷次監管改革也不斷提升對流動性監管的重視程度。巴塞爾Ⅲ首次將統一的流動性監管標準納入協議，并設定了流動性覆蓋率和凈穩定融資比例兩項定量指標，從而加強對銀行期限錯配的管理，限制其過度依賴批發融資的模式，提高銀行資金的穩定性。

　　隨著國際資本監管新標準靴子落地，全球銀行業的發展戰略、營運模式以及競爭格局都將發生長遠而深刻的變化。只有清晰地洞察國際監管規則背后的邏輯與主線，才能更好地適應和借鑒國際銀行監管的新理念新變化新趨勢，才能真正取其精華、為我所用，不斷提升監管有效性，提高銀行業核心競爭力?！?/p>

　　（責任編輯  賈瑛瑛）