《環球財經》特約

　　中國銀行副行長 王永利

　　建立存款保險制度的提出，在我國已經不下十年時間了，在我國《金融業發展和改革“十二五”規劃》和最近一次中央經濟工作會議中也都提到要建立存款保險制度，不少專家學者為此作了大量研究，甚至有人提出，經過多年探索，存款保險制度已成為中國立法者、專家學者和公眾的共識，也是銀行業開放、利率市場化的重要條件，現在基礎條件已經具備，應該盡快推出實施。但是，實際上仍有很多問題需要關注和研究。

　　一是關于存款保險制度的意義和必要性。

　　很多人單純從理論上論述建立存款保險制度的必要性和重要意義，認為建立存款保險制度有利于保護存款人的利益、促進市場競爭，有利于打破央行和政府對存款銀行的隱性保險或保護，減少銀行破產帶來的社會成本，有利于建立有效的金融機構市場退出機制、防范金融危機、保持金融體系的穩定等等。甚至有人認為，2007年美國次貸危機引發的金融危機席卷全球以來，盡管造成的危害在很多國家都很嚴重，但并沒有引發大規模的銀行存款擠提，從而危及國家的整個銀行體系，就是存款保險在金融安全網中具有重要價值的有力佐證。目前，已有超過100個國家和地區建立了存款保險制度，而中國已成為主要經濟體中少有的尚未建立的國家。

　　然而，上述看法實在有些言過其實。實際上，建立存款保險制度，并沒有阻止美國等國家以及全球性金融危機的爆發。而且，存款保險對金融危機爆發后的緩沖也同樣蒼白無力，特別是此次金融危機的爆發，并非由一般存款人擠提存款引發，而更多的是由金融機構撤資引發。正因為如此，危機爆發之后，各國面對金融機構“大而不能倒”的難題，為維持金融穩定，紛紛出臺救市舉措，大力向金融機構釋放流動性，甚至競相推出非傳統的量化寬松貨幣政策。同時，積極探索加強銀行業監管措施，“巴塞爾委員會”不斷提升存款銀行資本充足比率、流動性管理要求等方面的監管標準。如果說存款保險制度真具有前面所說的那樣的重要作用，怎么還會爆發金融危機？爆發金融危機之后，怎么還需要采取那么多非常措施？！可見，對存款保險制度的作用意義有必要客觀分析。

　　二是實際操作上存在難題。

　　要在中國建立和實施存款保險制度，不能僅僅是紙上談兵，只做理論探討和制度規劃，還必須緊密結合中國的國情和金融的實際情況，確保方案具有可操作性，并能發揮積極作用(至少是利大于弊)。從這一角度看，至少需要研究和明確以下問題：

　　1、存款保險與法定存款準備金的關系。在我國，中央銀行為調控貨幣總量，并保證金融體系穩定，建立并長期實施“法定存款準備金”制度，即由中央銀行以法令的方式，確定吸收存款的銀行繳納存款準備金的存款范圍與繳存比率，存款銀行要按規定向央行繳納存款準備金。這部分存款準備金不能用于繳存銀行日常的支付。具體的繳存范圍和比率由銀行確定和發布，存款銀行只能無條件執行。迄今為止，人民幣法定存款準備金最高比率為21.5%。

　　從道理上講，存款銀行向中央銀行繳納的存款資本金，實際上就類似于向央行繳納了存款保險，在存款銀行發生支付困難時，可以此作抵押獲取央行的再貸款支持。在存款銀行發生支付危機時，最終可以提用這部分存款準備金。因此，類似美國這樣建立存款保險制度的國家，一般央行不再征收或只征收很少的存款準備金。即法定存款準備金與存款保險在很大程度上是類同的，不應該重疊。

　　如果我國要在存款準備金之外再建立存款保險，那么將大大增加存款銀行的經營成本。目前大型存款銀行人民幣存款準備金率為20%，中小型存款銀行為16.5%，存款銀行吸收一年期存款的實際利率在3%以上，而存款準備率利率長期固定在1.62%的水平不變，已經造成存款銀行此部分存款利率嚴重倒掛，與銀行貸款利率相比，存款銀行損失更大。另外，如果存款銀行流動性不足，需要向央行拆借時，拆借利率一般都高于存款利率。這已經使存款銀行承受很大經營壓力了。如果在要求存款銀行另外繳納存款保險金，可能令存款銀行難以承受。

　　如果我國建立存款保險制度，相應取消存款準備金制度，則中央銀行的貨幣政策如何實施、貨幣總量如何調控恐怕將面臨更大挑戰。

　　如果從存款準備金中分流一部分到存款保險上，同時實施存款準備金制度和存款保險制度，似乎具備較大的可操作性，但又面臨下面的問題需要研究。

　　2、存款保險與金融監管的關系。必須看到，從美國等國家實施存款保險制度的實踐看，存款保險公司(如美國的FDIC)并不是簡單的商業保險公司，而是具有很強的金融監管職能的機構，可以履行對存款銀行的檢查、處罰甚至接管等職責。

　　目前，我國已經存在“一行三會”的監管架構，其中直接對存款銀行進行監管的就有人民銀行和銀監會，另外還有財政部、審計署等單位。如果再設立存款保險公司，履行監管職責，則更加重了存款銀行的監管成本，金融監管的協調也會更加麻煩。

　　3、存款保險與央行(或政府)對存款銀行隱性保護的關系。很多人理想化地認為，建立存款保險制度之后，央行或政府就可以退出對存款銀行的隱性保護，而只是由存款保險按承諾的比例予以存款人賠付即可。實際上，如果僅僅是個別小型存款機構出現支付問題，需要清盤處理的話，這樣的安排可能還是可以的，但如果大型存款銀行出現問題，甚至出現系統性金融問題，央行或政府是難以放手不管的，現實已經充分證明了這一點。

　　有人指出，我國傳統上由央行或政府對存款提供隱性擔保，特別是在存款銀行出現問題時，一般都對個人存款本金100%予以償付，增加了央行或政府負擔，削弱了存款人的風險意識，刺激了存款銀行的價格競爭，因此，應該改為存款保險制度。這確實指出了我國傳統的存款保障存在的問題，但這種問題完全是可以改變的，也應該是很容易改變的。例如，中央銀行可以法律或法令的方式，明確存款銀行清盤時，存款本金最高償付比例(與存款保險賠償比率相同)，避免承諾本金100%償付，避免將償付責任全部推到央行或政府身上，并培育存款人的風險意識。例如，最近歐盟在處理塞浦路斯銀行危機時，就宣布對10萬歐元以下的存款只償付80%，10萬歐元以上的不納入考慮，這是值得借鑒的。

　　可見，無論從國外實踐經驗，還是從中國實際情況看，建立存款保險制度并不是一個簡單的技術問題，在中國推行存款保險制度還有不少問題需要實事求是地進行討論，科學地進行決策，避免出現大的失誤或為此付出太多無為的投入。