劉尚希

　　我國當前面臨的突出問題是結構性問題，包括經濟結構、社會結構和區域城鄉結構等等。結構性問題從來都是整體性問題，事關國家發展的可持續性和發展的新動力。

　　　結構性問題集中表現為“四個脫節”

　　一是金融與實體經濟脫節。當前的結構性問題之一，就是金融與實體經濟脫節，導致實體經濟的萎縮，從深層次導致生產與消費脫節。金融在自我循環、自我擴張。經濟在金融化，而金融在泡沫化。金融在不斷創新，但主要是在玩錢生錢的游戲，而這些錢很難進入實體經濟領域，融資難融資貴是集中表現。一方面，貨幣供應量在不斷擴大，貨幣政策“放水”；但另一方面，利率還是高企，現在融資的成本還是很高。地方的各種投融資平臺，包括相當一部分企業，尤其中小企業，融資既難又貴。實際上這些都反映出金融和實體經濟之間產生了嚴重的脫節。不僅如此，金融自我循環擴張，還產生了一種“虹吸效應”，把實體經濟領域的資本吸到金融體系里。影子銀行規模迅猛擴大，整個經濟的杠桿率不斷上升，這都反映出金融與實體經濟的脫節。這個脫節問題解決不了，要穩增長、調結構，實現經濟轉型、升級，達到供給與需求新的均衡，那幾乎是不可能的。由此看來，全面深化金融體制改革迫在眉睫。

　　二是科技與經濟脫節。我國財政科技投入不斷快速增長，對企業和科研院所的研發，也有很多激勵性的政策。即使財政收入下滑，科技創新投入增長還是挺快的。但是，我們現在大量科技投入，并沒有帶動經濟增長。我國重視科技創新，但是科技創新與經濟是脫節的。主要是因為科技體制改革嚴重滯后，導致科技與經濟脫節。這是一個大的結構性問題。實現創新驅動發展，關鍵要解決科技與經濟脫節的問題。科技與經濟脫節，我們的科技創新，就很可能是開車掛在空擋上，你再踩油門也不管用。

　　三是教育與發展脫節。我國面臨的就業結構性矛盾越來越突出，這個矛盾怎么出來的？與長期僵化的教育體制有關。教育和國家發展階段不匹配，是脫節的。我國的教育，沒有及時跟上我們發展階段的變化來進行適應性調整。盡管這些年，在大力發展職業教育，但是效果不是太明顯，量升質不優，職業教育培養出來的人，在就業上依然存在不少問題。把這個問題放到整體上來看，我們的教育和發展是嚴重脫節的。如果這個問題不解決或者持續遷延，創新驅動也很難真正落地。因為創新驅動，要有創新人才，只有教育體制加快改革，才能提供創新性的人才。這關系到長遠，是當前結構性改革中一個至關重要的問題。

　　四是中央與地方分工合作的關系脫節。發揮兩個積極性，中央與地方本來應該是分工合作的關系，怎么把事權劃分好，這是一個縱向治理結構的問題。十八屆三中全會決定依然講的是財力與事權相匹配，要達到這個目標，一方面要調整財權，一方面要調整轉移支付，更多是要調整支出責任，要調整事權。

　　當前國家治理的重心過多下移，會擴大國家治理的風險。從財政支出來看，全國85%的支出是在地方花的，中央只花了不足15%。支出責任的過分下移，意味著行政治理過分下移。如何把適合中央來做的事情交給中央來做，適合地方決策的事下放給地方來決策，這是治理結構改革的內容。當前簡政放權主要是針對決策權，推動適合地方的決策權下移。用國家層面治理和地方層面治理的兩級治理框架來考慮中央與地方之間的事權劃分，是結構性改革必須考慮的核心問題之一。

　　結構性脫節集中反映到經濟上就是供給與需求的結構性扭曲

　　供給與需求結構性扭曲最終表現為生產與消費的脫節。在市場經濟條件下，生產與消費在時空上是分離的，這就為產生經濟危機埋下了種子。因為生產與消費，在時空上分離，一旦大到一定程度，超過一定的臨界點，它就會轉變為生產與消費的脫節，變成經濟危機。

　　從短期來看，這種脫節總是存在的，可以通過庫存、存貨來調節；但從長期來看，生產與消費脫節不能持久，如果持續脫節，就會出現經濟下行，甚至導致危機。我國當前面臨的情況就是生產與消費出現結構性脫節，不僅在微觀層面，而且在宏觀層面表現越來越明顯，這是經濟下行的直接因素，也是當前這個階段多方面經濟問題的集中表現。

　　生產與消費脫節很難直接觀測。這一方面是生產過程隨著分工細化而不斷拉長，一個企業或一個行業生產的產品或服務是否與消費相吻合無法直接判斷，哪怕是直接用于消費的產品；另一方面，消費的多樣性、多層性、地域性隨著社會的多元化而不斷擴展，消費需求連消費者自身也難以真正弄清楚，尤其是在基本生存需求滿足之后。生產與消費彼此面對的不確定性都在擴大。在上述結構性問題沒有緩解以前，這種經濟運行和發展過程中天然存在的不確定性就會放大、擴散，導致潛在經濟增長率、全要素生產率下降。

　　從我國當前經濟運行來觀察，面臨的主要問題不是總量性的，而是供給與需求之間沒能形成良性循環。需求結構發生了很大變化，尤其是消費結構快速升級。而我國的供給結構卻沒能“與時俱進”，供給過剩與供給不足并存。一方面，若干行業的生產出現了嚴重的產能過剩；另一方面，與消費相關的生產卻是平庸凝滯，大量消費外流。當前消費外流規模達到1萬億元人民幣，若考慮教育消費、醫療服務消費、保健消費，則消費外流規模更為驚人。從整體上看，生產與消費出現了明顯脫節。只有進行整體的結構性改革，才能銜接生產與消費，并形成二者之間的良性循環。

　　調研中發現，由于體制性原因導致的經濟運行中各種供需不匹配現象仍非常突出。如當前我國的發電價以及各廠發電量主要由發改委制定，相當于仍是一種計劃經濟。而這樣的一種價格機制下，發電端廠商沒法自行根據市場確定最優價格和最優發電量，部分電廠產能利用率不足50%；而用電企業被高電價壓得喘不過氣來，沒有市場選擇權，一些地區直購電或電價補貼政策的不明確、不連續，影響了企業正常的生產經營決策。這說明經濟運行中的供求關系出現嚴重的結構性扭曲。

　　對于這種結構性扭曲，靠“打針吃藥”的常規宏觀調控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的。可惜的是，由于長期來把重心放在短期刺激政策方面，而對基于整體的結構性改革認識不到位。當前經濟中系統性的病因在于政府與市場的關系、政府與社會的關系、中央與地方的關系沒有理順。

　　結構性改革就是要搭建一個新的國家治理框架，只有這個框架搭建起來以后，其他問題才能迎刃而解。黨的十八屆三中全會之所以把當前的改革定位在全面深化改革，把全面深化改革的總目標定位在國家治理的現代化上，其內在邏輯也就在于此。

　　以國家治理的整體觀推進結構性改革

　　從經濟增長到全面發展，新時期的結構變遷已經不局限于經濟領域，發展也不只是經濟建設，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經濟思維，樹立治理思維。需要打破部門分別改革的傳統格局，抓住一些基礎性制度問題，從國家治理結構整體來考慮，加快推進結構性改革。

　　一是產權制度問題。這是政府與市場關系中的一個基本問題。無論公有制還是私有制，都有產權制度問題。市場經濟注重使用、流動和交易，與傳統所有制注重占有的觀念是根本不同的。所有權退居幕后，產權走到前臺，是市場經濟條件下公私所有制的共同演變趨勢。公有制不存在與市場經濟不相容的問題，關鍵是產權制度的構建。產權制度是市場經濟運行的基礎，從根本上決定了市場有效配置資源的能力。我國是以公有制為主的國家，產權制度的構建任務十分艱巨。國企國資改革（包括金融領域）、生態文明建設、中央與地方之間的產權關系、集體產權改革、土地制度改革、科教文衛的微觀基礎構建、公益性投資的鼓勵和保護、政府資產負債表的編制，如此等等，都與產權制度關聯在一起。作為一項基礎性制度，單獨交給任何一個部門都無法解決。

　　二是事業單位體制問題。事業單位不是經濟組織，也不是行政組織，屬于政府辦的社會公益性組織。顯然，這是政府與社會關系中的一個基本問題。這是我國特有的一個問題，是計劃經濟集權體制的遺產，延續至今，其體制框架一直未變。當前教育體制、科技體制、醫療衛生體制、文化體制等，都是事業單位體制這一根藤上的果。這根藤是什么樣子，這根藤上的果就是什么樣子。希望在這根計劃經濟體制的藤上結出市場經濟分權體制的果是不可能的事情。當前，教科文衛體制改革艱難，難就難在事業單位體制改革沒有實質性進展，沒有納入到政府與社會關系中來整體設計。事業單位體制涉及社會微觀基礎的重構問題，也就是事業單位放在政府和社會關系中如何定位。科教興國，創新驅動，社會活力，民生改善都與此緊密關聯。事業單位體制改革解決不好，社會微觀基礎缺失，無論是社會發展、還是社會治理，都將遇到活力不足的問題，也會嚴重制約創新驅動發展戰略的實現。

　　三是中央與地方的關系問題。我國是一個大國，人多地廣差異大，兩個積極性一個不能缺。從1949年到改革開放，期間也做過多次“放權—收權—放權”的調整。“統一領導，分級管理”這個原則從計劃經濟時期到現在一直未變。面對新的結構性改革——重塑國家治理結構，這個原則如何注入新的內涵，是一個基礎性制度問題。從縱向治理結構來看，治理級次與政府管理級次應是兩個不同的問題，因為許多公共權力并不能在各級政府之間均勻地劃分。從分級管理來看，我國是五級管理：中央、省、市、縣、鄉。從分級治理來看，我國是兩級治理：國家層面與地方層面。由于缺乏治理理念，國家與地方兩個層面的治理難以界分，治理與管理都沒有到位，不但導致行政效率難以提升，也使政府與市場、社會的關系難以理順。如何調動地方、市場和社會的積極性是當前結構性改革面對的新課題。

　　四是市場、社會管理的制度基礎設施問題。制度的有效性依賴于制度基礎設施的完善程度，好比一座城市的功能取決于城市地下管廊、公共交通等基礎設施。從“法制”到“法治”，制度基礎設施是關鍵。如政府會計制度、政府資產負債表、中期預算、涉稅信息系統、人口流動信息系統、征信系統、不動產登記系統、金融工具登記系統、企業及社會組織的登記系統等，有的還沒建立，已經有的也多是條塊分割，沒有聯通，這在很大程度上降低了相關法律、制度的有效性。在制度建設方面，對基礎設施不夠重視，帶來了許多系統性問題。市場監管、社會管理的種種缺陷都與此密切相關。■

　　作者系中國財政科學研究院院長

　　（責任編輯 許小萍）