20年，20問——中國電力體制改革20人談

　　如果把1997年年初國家電力公司的成立看作中國電力市場化的開端，那么中國電力體制改革已經走過近20年的歷程。這20年大致分為三段：第一階段從1997年至2001年，電力行業邁出了政企分開的實質性步伐，政府管理部門與國家電力公司開始理順關系，并探索各自運作機制；第二階段從2002年至2014年，是落實《電力體制改革方案》，即“5號文”的過程；第三階段自2015年《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發[2015]9號）》開始，電力體制改革在全面深化改革的背景下進入了新的探索階段。

　　本期封面文章，將從能源專家和高校學者中邀請20位參與電力改革的親歷者，通過對20年電改政策演化的解釋，形成20個涵蓋電改方方面面的問題，以幫助大家更好地理解電改所處的位置、面臨的問題，以及未來改革調整的方向。

　　國家電力公司與“5號文”

　　電力市場化的起步有著深刻的體制背景。

　　改革開放之后至20世紀90年代初，國有企業改革一直是經濟體制改革中心環節，不過隨著政企關系的深刻變化、非公有制經濟的繁榮發展和市場環境的急劇變化，國有企業整體開始陷入經營困難。針對這一局面，1993年的十四屆三中全會確定社會主義市場經濟體制的改革目標，并做出進行國有經濟布局結構戰略性調整和加強國有企業現代企業制度建設的重大決策；十五屆四中全會時，國有經濟布局結構戰略調整的思想更加清晰。從90年代中期開始，在國有經濟“有進有退”的基礎上，電信、電力、石油、石化、民航等領域內均實施了旨在增強國有經濟控制力的戰略性重組和現代企業制度建設。從這個意義上講，彼時的電力體制改革是全國整體國企改革的一部分，是順應社會主義市場經濟體制改革的要求。相應地，電力體制改革的主要問題是，如何推進電力行業的政企公開，如何通過企業和市場而不是指令和計劃來促進電力發展。

　　彼時電力體制改革的另一面是轉變政府管理職能和推進政府機構改革。其中，對電力產生重要影響的關鍵改革包括財稅體制改革，以及中央與地方事權劃分改革。1994年實施的分稅制改革極大地調動了地方和企業的積極性，有力推動了地方和企業電力投資的增長。由于地方和企業投資主要集中在電源建設，它們與國家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現實和潛在的沖突，這在很大程度上構成了“二灘棄水”的一個深層次原因。不過總體而言，這些改革對于推進整體經濟體制的市場化是有巨大作用的。財政支出改革也在與國有企業改革協調推進，目的是讓企業真正成為自負盈虧的市場主體。國家財政在取消對國有企業直接補充資本金的基礎上，也在大幅壓縮給予國有企業的直接虧損補貼（到2003年“5號文”實施時，這一補貼完全停止）。同時，中央與地方的事權也伴隨著分稅制而相應調整（但這種劃分并未制度化和法制化，給后來中央與地方的能源和電力管理體制帶來一些不利影響）。就這些政府領域內的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說，國家電力公司是必然要成立的。

　　總體來看，以國有企業改革與政府機構改革為核心的整個社會主義市場經濟體制改革推動了電力市場化的起步。同時，風起云涌的國際電力市場化改革浪潮也為中國帶來了理論借鑒和經驗參考，其最重要的作用在于使決策者認識到，盡管階段性的改革重點是政企分開，但長遠目標必須定位于電力市場建設。所以可以看到，當時的改革指導思想堅持了自上而下和系統性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現在三個方面：一是《電力法》（1995年）為電力體制改革提供法制基礎，同時決策者要求必須提出整體性改革方案；二是由于電力體制改革與整個社會主義經濟體制建設緊密相關，因而盡管方案設計中也存在爭議，但并未影響推進改革的基本共識；三是其他領域內相對成熟的改革經驗為電力體制改革的推進提供了借鑒和信心。因此，1997年國家電力公司的成立雖然還無法預示后續的具體改革政策，但至少反映了中央對傳統電力體制弊端的否定及推進體制改革的決心。

　　這也就決定了，國家電力公司是一種過渡性的制度安排。新成立的國家電力公司只是一個變換了名稱的電力管理部門，其當時的主要工作是順應政企分開和政府機構改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動建立現代電力企業制度。如果沒有進一步的改革方案，那么國家電力公司將不過是一個新電力部。因此可以說，國家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺和落實提供了明確的市場化改革對象并邁出了關鍵一步。

　　在這一過程中，對此后改革具有決定性影響的一個重要決策是國家電力公司的實體化，而不是定位于國有資本投資公司，這就在一開始便規避了國家電力公司被在橫向或縱向上過度、過快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發展大型電力企業是國有經濟戰略布局的要求，也是基于對中國電力不均衡特征的基本判斷和實現全國聯網的目標設定。這些戰略考量均體現在了2002年發布的“5號文”中。

　　所以說，介紹“5號文”的背景離不開對國家電力公司的分析，理解了國家電力公司，也就不難理解“5號文”。“5號文”同樣受整個國家經濟體制改革浪潮推動，方案內容體現了經濟體制改革的要求。而由于電力行業是從高度集中的計劃體制開始轉型，因此經濟體制改革所涉及的改革內容恰恰與構建競爭性電力市場的需要一致。所以我們看到，“5號文”規定的所有制改革（政企分開）、組織結構重組（廠網分離）、現代企業制度、市場機制設計（競價上網）、獨立監管機構（電監會）等核心內容，又恰恰是電力行業內國有企業和政府機構改革的基本內容。因此，“5號文”確定的改革內容天然地具有“系統性”特征。

　　這種系統性特征有著深刻的理論淵源。實際上，“5號文”的主要理論來源并非電力市場理論，而是社會主義市場經濟理論以及國有企業改革理論。有意思的是，近期學界關于產業政策之爭的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當時也曾就囯有企業改革問題貢獻了另一場著名論戰——“產權”與“市場”之爭。無論論戰結果如何，理論界和政策界對國有企業改革的深刻認識，奠定了“5號文”的基調——即在電力行業內推動國有企業改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業的政策實踐，客觀上為電力改革提供了相對廣闊的改革空間，面臨的改革風險也小得多。

　　由于理論界和政策界缺乏對電力市場化理論的深刻理解和對國際經驗的準確把握，“5號文”在電力市場設計上也存在天然缺陷，既在實施廠網分離的結構性改革的同時，沒有確定與之相適應的目標市場模式。當然，這種設計缺陷有其必然性。受整個經濟體制改革和國有企業戰略性布局調整的推動，電力作為“涉及國家安全的”、“自然壟斷的”、“提供重要公共產品和服務的”，以及“支柱”的重要行業，其改革重點在于增強國有經濟的控制力。

　　在這一指導方針下，電力體制改革的主要目標是做大做強電力國有企業，在這里，電力市場化的程度歸根結底要服務于增強國有經濟的控制力。這從根本上反映了“5號文”在國有企業改革與電力市場化之間，也就是在國企改革紅利與市場競爭紅利之間做出的微妙權衡。當然，這一微妙權衡背后的客觀實際是，如前所述，當時對電力市場理論和政策的研究水平還遠遠達不到實施完善的市場化改革方案的階段。

　　這種對改革紅利的微妙權衡也造成了，“5號文”中的改革政策在推進市場化方面都存在不到位的問題。比如，在組織結構的重組上，雖然實施了廠網分離，但售電業務仍未在產業組織結構層面上實現任何形式的分離，這就導致了價格機制改革只能限于競價上網模式，進而導致在試點失敗后，只能延續政府定價機制（從而為之后的利益沖突埋下隱患）。這些缺陷可以歸結為對電力市場的目標模式缺乏研究和選擇。

　　但這些存在缺陷的設計并不影響“5號文”的設計初衷和政策效果，更重要地，伴隨著電力國有企業的戰略性布局調整和現代企業制度的建立，電力國有企業的經營激勵發生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業的迅速壯大，國有經濟控制力得到增強。在這種情況下，存在先天不足的競價上網試點紛紛失敗有其客觀必然性，在迅速釋放的國企改革紅利面前，競爭產生收益顯得微不足道。

　　“9號文”的解讀

　　2000~2007年，用電量增長一直快于實際GDP增長，電力行業與國民經濟的高增長保持了大致協調態勢。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未引起凸顯。受2008年全球金融危機的沖擊，當年的經濟增長和用電量均出現快速下滑，不過由于立刻受到“4萬億”計劃的刺激，2010和2011年又出現了高增長，且用電增速再次高于實際GDP增速，問題的爆發被繼續推遲。不過自2012年開始，經濟下行壓力日益明顯，大家對此逐步形成共識和預期。

　　在這種條件下，電力行業主體及地方政府開始對既有利益分配格局以及利益分配機制表達出強烈的改革意愿。這種改革意愿的表達與上一輪改革存在明顯差異，是由外在沖擊帶來的問題集中爆發。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識的形成更加困難。

　　改革訴求的集中爆發要求新一輪電改方案盡快出臺，這給政府決策帶來了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現爭議，這又歸結到對問題癥結的判斷：是因為沒有持續推進“5號文”確定的結構分拆，還是因為既有結構下的市場機制缺失？根據“5號文”，隨著廠網分離改革的到位，應逐步推進輸配分離。但到2007年“920資產”和“647資產”處置完畢時，快速發展的電力行業使得決策者并不認同對組織結構進行大規模調整的政策取向，本質上是肯定了自2002年以來的電力市場格局和國企改革紅利的貢獻。

　　同時，電力行業的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對市場模式和改革路徑的深入研究。在全面深化改革的大背景下，財稅、國資國企、政府治理、環境保護等體制問題也在集中出現，各領域的體制改革方案也都在制定和推進當中，與電力體制改革之間是平行推進的關系，彼此缺乏協調。

　　新的頂層設計

　　回顧電改20年，我們看到了推進改革進程的主導力量的新變化，即中國電力體制改革已經進入了以市場競爭紅利接續國企改革紅利，并讓兩種紅利協調釋放的新階段。但這個階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭論中前進，許多認識仍要統一，許多誤區仍待澄清。

　　必須承認，世界上沒有完美的政策，我們分析改革政策存在的問題并不意味著否定其價值，而是為了更好看清前進方向。從這個角度來講，我們可以大膽預測，下一步能夠引導電力體制改革取得突破性進展的頂層設計一定兼具系統性和專業性。

　　我們應該做的工作有兩個。首先，要通過理論去凝聚共識。國內對電力市場的理解千差萬別，用市場化概念包裝計劃思維的觀點比比皆是。不從思維方式上轉變決策者和行業主體的思想認識，真正的市場化改革方案難以出現。我們應當了解，當無人不談改革的時候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當電力體制改革進程的諸多當事主體，無論是各中央政府部門、電網企業、發電企業、地方政府和用戶都有不同的訴求時，用理論統一認識的重要性就顯得愈發重要，這也是上一輪改革和國際成功經驗給我們的重要啟示。其次，要將市場經濟理論與工程技術理論相融合，探索中國特色的電力市場模式。電改是個系統工程，它既要讓經濟規律引導電力系統中的資源配置，又必須尊重物理規律和特殊國情。所以只有加強經濟學家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個既尊重經濟規律，又尊重電力系統的真正的市場化改革方案。

　　（本文由中國社科院財經戰略研究院副研究員馮永晟執筆）

　　文章來源于《能源評論》雜志