一帆風順還是艱難險阻？

　　文·鄭新業

　　在目前的電改文件和輿論導向中，一直強調要還原電力的商品屬性，但必須認識到，電力不可能成為類似牛奶、汽車一樣的普通商品。其特殊性來源于多個方面：電力在現代社會已經成為了一種生活必需品，因此需要維持電力的普遍服務水平，維持交叉補貼，農村地區、偏遠地區的人口也要能以合理的價格享受電力服務，這就會人為地造成市場扭曲；各省、各地區之間電價差別不能太大，否則有可能引起工業活動再轉移，造成區域間國民經濟發展進一步失衡；電力，尤其是火電，在生產過程中存在污染、碳排放等負外部性，必須依靠環境稅等干預措施將這類成本進行內部化；電力雖然具有同質化屬性，但其來源具有多樣性，煤電、天然氣發電、核電、清潔能源發電等等，每一類電源都涉及多種產業政策，比如新能源發電補貼，在電力市場建設過程中如何理順這些產業政策，對政府來說是一個巨大的挑戰。

　　因為電力的特殊性，電改文件中既強調要建立有效競爭的市場，同時包含了普遍服務、兩個優先等很多行政計劃性內容。雖然電改思路很清晰，即“管住中間、放開兩頭”，在能競爭的領域盡量競爭，不能競爭的領域實施有效監管，但是真正實施起來一定會遇到各種各樣的問題與挑戰，需要以系統性思維、全局性思維進行思考、規劃應對與協調。

　　電改的真正目的是什么？

　　電改絕對不是全盤推翻重建，在改革過程中一定要想清楚傳統電力系統的利與弊，有的放矢地推進改革，該保留的保留，該革除的革除。

　　本輪電改之前的電力系統并非沒有可取之處，其最大的貢獻在于，電力工業發展至今，我國的電力供給相對充分，且電價并不高。另外，通過在全國范圍內統一調配資源，它有力地維持了交叉補貼、普遍服務，以及地區之間電價相對平衡等社會責任。

　　但凡事一定是利弊雙生，此前的電力系統也存在著諸多缺陷。第一，我國煤電占比一直居高不下，造成電力生產過程中污染嚴重、碳排放嚴重，即使依靠目前的技術可以實現零污染，碳排放問題至今沒有解決。第二，可再生能源沒有發展起來，根據近期發布的《電力發展“十三五”規劃（2016-2020年）》，截至2015年年底，風電、太陽能發電的合計裝機容量達到了1.73億千瓦，占全國發電裝機容量的11.3%，但是發電量占比卻只有4%左右，清潔能源消納遭遇重大阻力。第三，壟斷帶來了資產運作低效率、利益輸送等問題，還會導致發電企業還是電網企業都有強烈的投資動機，因為投資可以增加資產，增加控制權力。第四，目前的電網企業承擔了部分政府部門職責，比如剛才提到的交叉補貼、普遍服務，這就導致電網獨家賣電所收取的電費成了一筆糊涂賬，讓電網企業承受了巨大的輿論壓力。第五，政府握有電力基礎設施的投資審批權、定價權，會不可避免地導致管制俘虜問題，因為利益驅動，電力企業有動力通過各種手段去游說監管者、影響監管者。

　　正是因為這些缺陷的存在，才有了新一輪電改，政府提出要在保留原有電力系統優點的前提下，通過建立多買—多賣的電力市場，實現電力資源的進一步優化配置。

　　不過，“管住中間、放開兩頭”只是手段，通過這次電改，政府最想達到的目的主要有兩個。

　　在當前的發電側，高效率火電機組與低效率火電機組的利用小時數差別不大，在部分地區甚至存在倒掛現象，低效機組出力多于高效機組。多買—多賣電力市場一旦建立起來，可以通過市場力量重新調配發電資源，讓高效機組多發滿發，低效機組少發或不發，慢慢將其剔除出市場，與此同時，增加可再生能源發電消納量。在這個過程當中，壓縮了煤耗較高的火電機組出力，同樣的電力需求下煤炭需求減少，可以帶來一系列的改革紅利，而且是本輪電改所能實現的最大紅利：煤炭開采量減少可以降低煤炭事故率、運煤量減少可以節約運輸通道，發電環節可以減少環境污染與碳排放。

　　第二個核心目標是對具有壟斷性質的電網企業進行有效監管，擠出目前電網企業資產中的“水分”，削減無效資產，提高電網運營效率。這其中，核定輸配電價只是第一步，今后對電網的監審會越來越嚴。

　　待解決的問題有哪些？

　　目前，各地都在積極落實9號文改革內容，電改已經取得了重要進展。在后續的第二階段改革中，要謹防走調兒，堅持讓市場更好地起作用，堅持讓監管更加科學有效，積極應對電改中不斷暴露出來的問題。

　　從當前來看,本輪電改已經暴露出來的最大缺陷，是以省為單位推進改革，這等同于是在培育“電力諸侯經濟”，造成省間壁壘進一步加強，最終形成各省市寧要本地區的高價電、不要其他省份低價電的格局，阻礙電力資源的優化配置。在部分省份，大部分發電廠集中在一家或少數幾家發電企業手中，例如粵電集團在廣東省的裝機容量和發電量均占全省總量的1/3左右，很容易出現寡頭壟斷與串謀。在用電側，串謀風險同樣存在，例如貴州省，大工業用電量占全省用電量的50%，電解鋁、鐵合金等高載能產業用電量又占大工業用電量的70%，市場集中度很高。一旦在發電側或者用電側形成串謀，資源配置效率會比改革前還要差。以省為單位推進改革還有一個弊端，那就是會造成地區之間電價出現系統性的偏差，目前這種趨勢正在顯現。很多工業對電價是非常敏感的，企業很可能會因為電價差異而發生大規模的位移，這將嚴重影響我國的產業結構與產業布局。

　　解決這些問題的根本性辦法，是擴大電力市場范圍，以經濟區劃來組織電力市場，同時依托我國已經掌握的特高壓技術打通各個區域市場，允許外區域的企業參與某一區域的電力市場競爭，真正讓每一家企業都成為價格接受者。另外，應該對有可能形成寡頭的企業進行監管，一旦其市場份額超過一定比例，比如說10%，必須進行業務拆分。

　　電改急需應對的另一個挑戰，是對電網企業的監管問題。改革文件對監管要求說得太死了，“準許成本加合理收益”原則，本質上就是成本價格定價法，這種監管方法有一個出了名的壞處：只要核定的收益率比企業融資成本高，企業就有動機去借錢擴充資產，這會導致電網企業的資產不斷膨脹，降低其運行效率。這種監管辦法還會遭遇“準許成本”不可監管性挑戰。目前來看，電力監管面臨著沒有法源、沒有人力、沒有資金的窘境，實際上就是“黔之驢”，根本沒有辦法對被監管對象形成威懾力。尤其是在電力這種專業性極強的領域，行標就是國標，企業不遵守規則的可能性更大。因此，將更多的激勵性監管措施引入電改、不斷完善相關法律法規、擴充監管力量、培育第三方獨立評估機構，是未來落實“管住中間”原則不得不進行的工作。

　　當然，電改的挑戰絕不限于以上兩點，后續改革會遇到的問題還會有很多，比如電改如何與國資委、財政部聯合印發的《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》形成互動，合理確定對電網企業的考核辦法與考核指標？隨著煤價不斷上漲，政府能否頂住壓力，允許電力市場上的電價上浮，同時嚴肅懲處違約、違規者？電力市場如何與即將于2017年啟動的全國碳排放交易市場相互配合，引導清潔能源發電消納？普遍服務基金應該如何設立？是否有必要設立電改基金，用以引導落后發電企業退出，合理安置退出企業的員工？等等這些問題都有可能成為電改的“攔路虎”，需要改革推動者以系統性的眼光與思維加以應對。

　　本輪電改才剛剛步入快車道，未來的道路還有很長，在這個過程中不可避免地會出現不和諧的現象、不和諧的聲音，但是不能將問題歸咎于任何一個參與主體，切記沒有不好的企業，只有不好的制度，成功的電改，必然是建立在不斷完善的制度基礎之上。

　　（作者系中國人民大學國發院能源與資源戰略研究中心主任）

　　文章來源于《能源評論》雜志