電力監(jiān)管怎樣重構(gòu)？

　　文·王偉 劉斌

　　現(xiàn)代電力監(jiān)管體制最重要的特征是通過(guò)發(fā)、售電競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的許可證準(zhǔn)入監(jiān)管制度以及輸配電環(huán)節(jié)的激勵(lì)性價(jià)格監(jiān)管等建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。然而，我國(guó)由于機(jī)制的缺失，并沒(méi)有形成真正的電力市場(chǎng)，使得電力生產(chǎn)成本變化不能及時(shí)傳導(dǎo)給消費(fèi)者，價(jià)格無(wú)法反映價(jià)值，在供給側(cè)表現(xiàn)為發(fā)電裝機(jī)不足和過(guò)剩反復(fù)出現(xiàn)，在需求側(cè)表現(xiàn)為節(jié)能動(dòng)力不足和高耗能產(chǎn)業(yè)過(guò)度發(fā)展，形成產(chǎn)能過(guò)剩。

　　問(wèn)題凸顯

　　2015年3月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（以下稱9號(hào)文），啟動(dòng)了新一輪電力體制改革。9號(hào)文的主旨是解決電力市場(chǎng)機(jī)制缺失問(wèn)題，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。為此，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局先后公布了一系列配套文件。然而運(yùn)行至今，效果并不顯著，如國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所前所長(zhǎng)劉樹杰及市場(chǎng)與價(jià)格研究所研究員楊娟指出，集中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

　　首先，大用戶“直接交易”有利無(wú)責(zé)。真正的“大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易”，遵循“交易自由、自負(fù)其責(zé)”的基本法則。而現(xiàn)行大用戶“直接交易”，有“雙邊交易”之形，無(wú)“雙邊交易”之實(shí)：一是發(fā)電企業(yè)能夠與之直接交易的大用戶，并非基于市場(chǎng)選擇，而是由地方政府確定，具有明顯定向優(yōu)惠性質(zhì)；二是沒(méi)有“平衡機(jī)制”，導(dǎo)致被準(zhǔn)入的大用戶們得到了降價(jià)好處，但不平衡的責(zé)任卻仍由其他用戶承擔(dān)。

　　其次，試點(diǎn)成為“直接交易”并全面推行。現(xiàn)在的改革試點(diǎn)主要基于地方政府申請(qǐng)，但上報(bào)方案千篇一律，改革實(shí)質(zhì)性內(nèi)容驚人一致：以大型工商業(yè)用戶電價(jià)降低為目標(biāo)的“直接交易”。但在電力嚴(yán)重過(guò)剩情形下，如要降價(jià)無(wú)需試點(diǎn)。而將“售電側(cè)放開”作為此輪電力體制改革的最大亮點(diǎn)，也不符合電力市場(chǎng)化改革的內(nèi)在邏輯，因?yàn)槭垭妭?cè)競(jìng)爭(zhēng)的前提是批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，未建批發(fā)市場(chǎng)而推動(dòng)零售競(jìng)爭(zhēng)，最終只能導(dǎo)致以“直接交易”為主要內(nèi)容。

　　再次，“政出多門”。電力體制改革的專業(yè)性、系統(tǒng)性極強(qiáng)，國(guó)外都是由能源主管部門或公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施。而我國(guó)改革“試點(diǎn)”，“電力市場(chǎng)建設(shè)”、“發(fā)用電計(jì)劃有序放開”、“售電側(cè)改革”分別由不同部門牽頭負(fù)責(zé)，使本應(yīng)統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一組織的系統(tǒng)性改革被人為割裂。

　　最后，電力是系統(tǒng)集成的產(chǎn)品，競(jìng)爭(zhēng)性交易與電力系統(tǒng)的實(shí)時(shí)平衡特性相兼容是電力市場(chǎng)化能否成功的關(guān)鍵。目前問(wèn)題一是電力交易模式模糊不清，二是電力市場(chǎng)布局缺乏明確目標(biāo)與實(shí)施路徑。

　　重在監(jiān)管

　　從電改的國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)都把充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作為目標(biāo)，把電力市場(chǎng)建設(shè)作為根本途徑，但在發(fā)輸配售企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和調(diào)度管理體系方面，并無(wú)標(biāo)準(zhǔn)模式。國(guó)際電力監(jiān)管改革的主要經(jīng)驗(yàn)一是建立一個(gè)政府有效監(jiān)管下的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，二是確保電網(wǎng)獨(dú)立性和電力系統(tǒng)運(yùn)行安全可靠性，三是加強(qiáng)電力相關(guān)法規(guī)的立法和執(zhí)法力度。

　　以美國(guó)勞倫斯-伯克利國(guó)家實(shí)驗(yàn)室科學(xué)家林江和國(guó)家發(fā)改委能源研究所原所長(zhǎng)周大地介紹的美國(guó)加州電力市場(chǎng)建設(shè)中的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)為例。美國(guó)電力監(jiān)管目標(biāo)主旨是為了確保電力行業(yè)符合公共政策的多重指標(biāo)，包括成本效益、可靠性、公共健康及環(huán)境績(jī)效等。常規(guī)流程分三個(gè)步驟，一是資源規(guī)劃，二是項(xiàng)目審批，三是定價(jià)或采購(gòu)合同審批。每一步都有專門的州政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃流程及審批決策。加州政府為了確保電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，構(gòu)建了三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)即加州公共事業(yè)委員會(huì)、加州能源委員會(huì)、和加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中心。加州公共事業(yè)委員會(huì)每?jī)赡赀M(jìn)行一次長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序（LTPP），負(fù)責(zé)審批最終由電費(fèi)支付者支付的、私營(yíng)電力公司開展的投資或簽署合同。加州能源委員會(huì)主要負(fù)責(zé)每?jī)赡晏峁?次長(zhǎng)期電力需求預(yù)測(cè)，同時(shí)還負(fù)責(zé)審批裝機(jī)容量在5萬(wàn)千瓦及以上的火電廠和輸電、燃料供應(yīng)管線、水管等設(shè)施。加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中心則負(fù)責(zé)代表所有本地公共事業(yè)公司，運(yùn)營(yíng)加州整個(gè)電力系統(tǒng)，包括調(diào)度，并負(fù)責(zé)年度輸電規(guī)劃流程（TPP）及電力市場(chǎng)。三個(gè)機(jī)構(gòu)管理層還成立了聯(lián)合機(jī)構(gòu)指導(dǎo)委員會(huì)（JASC），組建了由其規(guī)劃人員組成的機(jī)構(gòu)間技術(shù)團(tuán)隊(duì)，及時(shí)協(xié)調(diào)監(jiān)管流程，能以更具成本效益的方式實(shí)現(xiàn)加州氣候與清潔能源目標(biāo)，回應(yīng)需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)技術(shù)的快速變革。縱觀加州電力市場(chǎng)監(jiān)管，主要有三大特色。

　　其一，加強(qiáng)能源需求預(yù)測(cè)。加州能源委員會(huì)在其兩年1次的《綜合能源政策報(bào)告》中提供未來(lái)10年的能源需求預(yù)測(cè)。該《報(bào)告》為所有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃活動(dòng)提供參考，包括加州公共事業(yè)委員會(huì)在其長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序中的活動(dòng)。需求預(yù)測(cè)每年更新1次。科學(xué)的預(yù)測(cè)為電力市場(chǎng)提供了穩(wěn)定預(yù)期。

　　其二，加強(qiáng)長(zhǎng)期采購(gòu)計(jì)劃。長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃運(yùn)用統(tǒng)籌方式，綜合考慮了委員會(huì)的全部電力采購(gòu)政策和項(xiàng)目。從2004年開始，加州公共事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)兩年進(jìn)行1次的長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃，其步驟為：評(píng)估電力投資需求、批準(zhǔn)采購(gòu)合同。長(zhǎng)期采購(gòu)計(jì)劃，是基于資源綜合規(guī)劃的原則，強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)，為所有電源的上網(wǎng)請(qǐng)求提供了指南，克服了成本回收問(wèn)題，并開始將可再生能源采購(gòu)與一般性采購(gòu)相集成。該計(jì)劃從保證資源充足性出發(fā)，對(duì)電力服務(wù)機(jī)構(gòu)采購(gòu)容量提出要求，確保能在需要的時(shí)間和地點(diǎn)為加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)行中心提供電力，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資。長(zhǎng)期計(jì)劃的監(jiān)管保障了電力市場(chǎng)各主體和利益相關(guān)者的運(yùn)營(yíng)預(yù)期。

　　其三，加強(qiáng)年度電網(wǎng)規(guī)劃程序。加州獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中心負(fù)責(zé)年度電網(wǎng)規(guī)劃程序。在偶數(shù)年份，運(yùn)營(yíng)中心對(duì)系統(tǒng)需求、地方需求和靈活性需求進(jìn)行技術(shù)研究。研究結(jié)果可在長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序的第一階段為加州公共事業(yè)委員會(huì)進(jìn)行資源需求評(píng)估提供依據(jù)。在奇數(shù)年份，運(yùn)營(yíng)中心只進(jìn)行輸電規(guī)劃研究，并幫助加州公共事業(yè)委員會(huì)在長(zhǎng)期采購(gòu)規(guī)劃程序的第二階段作出采購(gòu)決策。加強(qiáng)年度規(guī)劃程序體現(xiàn)出政府的制度供給能力。

　　因此，借鑒加州電力監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)下中國(guó)電力市場(chǎng)監(jiān)管重構(gòu)的路徑可以從建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)入手，這需要有專門的改革機(jī)構(gòu)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和改革方案實(shí)施。監(jiān)管層面則可以通過(guò)加強(qiáng)電力需求預(yù)測(cè)、強(qiáng)化長(zhǎng)期采購(gòu)計(jì)劃、加強(qiáng)年度電網(wǎng)規(guī)劃程序，促進(jìn)市場(chǎng)起決定性作用，并使政府更加有為有效。

　　（作者分別系華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)、北京能源發(fā)展研究基地主任，國(guó)網(wǎng)山東蓬萊市供電公司員工）

　　文章來(lái)源于《能源評(píng)論》雜志