如何發展和完善政府部門內部審計

　　劉力云/文

　　政府部門內部審計作為政府管理改革的一項重要舉措，在全世界范圍內受到了廣泛關注。在我國，隨著行政管理體制改革不斷深化，公眾也對政府部門提出了越來越高的要求。

　　發展和完善政府部門內部審計意義重大

　　首先，發展和完善政府部門內部審計，滿足了加強政府部門治理的客觀需要。

　　我國從2003年開始的新一輪行政管理體制改革在不斷深入中。加強政府部門治理，完善政府部門的治理機制，是行政管理體制改革的重要方面。而內部審計是政府部門有效治理的關鍵。

　　不管是現代意義的還是傳統意義的政府部門內部審計，都是加強政府部門治理的一個重要工具。發展和完善政府部門內部審計，可以滿足加強政府部門治理的客觀需要。世界上許多國家都建立了較為完善的政府部門內部審計制度。如在美國，按照1978年《監察長法》的規定，聯邦政府部門和機構都必須設立監察長辦公室(OIG)，總統公平與效率委員會(PCIE)和公平與效率執行委員會(ECIE)兩個機構還聯合制定了監察長辦公室工作規范。

　　第二，發展和完善政府部門內部審計，適應了國家預算管理方式變革的要求。

　　作為政府改革的一個重要方面，我國陸續出臺了多項預算管理改革措施。最近財政部又啟動了績效預算管理的試點工作，這意味著我國的傳統排列預算管理方式將向績效預算管理方式轉變。

　　實行績效預算，要求政府部門制定戰略規劃和績效目標，每年都要按照要求提交規范的績效和責任報告；將部門績效實現情況作為立法部門進行下一個年度預算決策的依據�？梢�，績效預算管理是結果導向的預算管理方式。實行績效預算管理，要求政府部門必須建立完善的內部控制體系，為結果進行控制。

　　從現實來看，我國政府部門內部控制體系非常薄弱。政府部門內部審計是政府部門內部控制體系的重要組成部分。建立和完善政府部門內部審計，不僅有利于預防和糾正目前預算執行中存在的違法違規問題，而且適應了未來我國預算管理方式的變革。政府部門內部審計得不到加強，實行績效預算、權責發生制會計等一系列結果導向改革的目標就無法實現。

　　第三，發展和完善政府部門內部審計，可以彌補審計機關審計力量不足的缺陷，有利于形成審計合力。

　　目前對政府部門進行審計的力量主要來自各級審計機關。然而相對于我國大量的政府部門來說，審計機關的審計能力是不足的。

　　政府部門內部審計機構與審計機關開展審計的目的是一致的，都是為了促進政府部門規范管理，提高財政資金使用效益，實現政府管理的目標。作為政府部門的一種內部自我約束機制，內部審計越有效，政府部門出現違法違規問題和績效低下問題的可能性越小。

　　發展和完善政府部門內部審計，就等于在審計機關之外，又多了一只重要的“審計之手”，一定程度上彌補了審計機關審計力量不足的缺陷。審計機關與政府部門內部審計一道，可以形成審計合力，在規范政府部門管理、提高財政資金使用效益等方面更加有效地發揮作用。

　　采取措施發展和完善政府部門內部審計

　　審計機關應該承擔起發展和完善政府部門內部審計這一重要的戰略任務，采取切實有效的措施，推動政府部門內部審計制度的建立和不斷完善。

　　第一，發展和完善我國政府部門內部審計主要靠審計機關，而不是內部審計協會。

　　政府部門內部審計制度是政府行政管理體制的一部分。發展和完善政府部門內部審計涉及改革政府部門內部的機構設置和監督制約機制，沒有明確要求和強有力推動，這項工作是無法完成的。

　　在我國，1998年以前，對內部審計的管理工作一直是以行政管理為主。自1998年機構改革后，審計署就將對內部審計業務的指導、監督職責交由中國內部審計協會承擔。2003年頒布的《審計署關于內部審計工作的規定》以部門規章的形式明確了內部審計協會的法律地位，從此，審計機關對內部審計的管理從直接的行政管理改為審計機關指導、監督和管理內部審計協會的間接管理。

　　這一改革符合當時經濟體制改革的重點和需要，但過分強調了企業內部審計制度市場性的特點，而忽略了政府部門內部審計制度的政治性特征，對于政府部門內部審計制度來說，作用不大。

　　內部審計協會作為行業管理協會，不具備頒布法律和發布規章的權力，無法要求政府部門按照它的要求建立、發展和完善內部審計制度。它只是在政府部門都按照規定建立了內部審計制度之后，對內部審計實行自律性行業管理，為內部審計機構和內部審計人員提供業務指導和開展各種專業服務活動，通過宣傳、交流，擴大內部審計的影響，維護內部審計機構的獨立性、權威性和內部審計人員的合法權益，促進內部審計隊伍素質的提高。因此，在推動政府部門建立內部審計制度方面，僅僅依靠內部審計協會是不行的。

　　因此，當前發展和完善我國政府部門內部審計制度主要靠審計機關，而不是內部審計的行業協會，審計機關應該擔負起發展和完善政府部門內部審計的責任來，因為審計機關一是有職責，即《審計法》規定了審計機關對內部審計工作進行監督和指導的職責；二是有權力，即審計機關可以采取行政手段，制定和頒布有關政府部門內部審計的方針和政策，便于政府部門執行；三是有積極性，從審計機關的角度看，發展和完善政府部門內部審計制度首先意味著加強了政府部門的內部控制，與審計機關的目標是一致的。

　　第二，審計機關在發展和完善政府部門內部審計方面應該采取有力措施。主要包括以下6個方面：

　　——積極完善政府部門內部審計的法律和規章。首先是修改關于內部審計工作的有關規定，增加對政府部門必須建立和完善內部審計制度的強制要求。其次是利用審計法、預算法、會計法等相關法律修改的機會，將有關政府部門內部審計明確寫入法律。

　　——將發展和完善政府部門內部審計的要求寫入政府改革的各項方針政策，納入政府改革議程。

　　——制定有關政府部門內部審計的政策。包括政府部門內部審計機構設置要求、機構負責人資格條件、獨立性保障、報告機制、內部審計的準則等。

　　——針對政府部門內部審計發展和完善情況開展專門的績效審計，分析存在的問題，提出改進建議，促使政府部門內部審計制度不斷完善。

　　——對政府部門領導進行內部審計知識培訓。審計機關應該聯合內部審計協會，加強針對政府部門領導的專題培訓，強化他們對內部審計的理解，促使他們重視和支持內部審計，并切實負起發展和完善內部審計的責任。

　　——開展政府部門內部審計的研究工作。應不斷總結和交流工作經驗，推動政府部門內部審計工作不斷向前發展。

　　作者單位：審計署審計科研所