記者 黃麗珠

　　中國的監管框架可在總結美國經驗的基礎上，借鑒英、日等國經驗，根據中國的實際，逐步將分業監管模式轉變為功能型監管模式，從體制上解決現行監管結構和監管理念上的矛盾

　　2006年以來,我國金融綜合經營的步伐越走越快,并已成為一種新的發展趨勢,如何及時調整目前條塊分割的金融監管模式，避免“監管抑制”,已經成為相關決策部門必須認真思考的問題。世界銀行金融咨詢顧問、社科院金融研究所金融市場研究室主任曹紅輝，已經在美國哥倫比亞大學做高級訪問學者一年有余，幾個月以來，他對西方發達國家及美國金融監管體制進行了較為全面、系統的調研與分析。日前，記者連線曹紅輝博士，就發達國家特別是美國金融監管體系的結構特點及對我國金融監管體制改革的啟示等進行了采訪，試圖對我國金融監管體制的完善尋求一些借鑒。

　　◎ 美國金融監管體系的結構特點

　　記者：有資料顯示，美國金融監管體制極其龐大和復雜，交叉監管明顯，其金融監管體制也主要是對銀行的監管以及歷次金融危機的推動而逐步形成。具體的結構特點是怎樣的？

　　曹紅輝：在監管方面，各州和聯邦分別對在州和聯邦注冊的銀行進行監管，注冊地成為界定銀行監管部門的主要依據。對于在聯邦注冊的銀行，成立于1870年的財政部下屬OCC對非聯邦儲備銀行(FED)的會員銀行進行監管，其主要運行是通過支付服務和收取監管對象費用獲得收入。而成立于1929年大危機中的聯邦儲備銀行則對其會員銀行、金融控股公司進行監管。它主要利用會員銀行的資本金提供貸款獲取利息，并從FEDWIRE的銀行間大額支付及ACH(Automatic Clearing House)零售支付服務中收取費用。上述兩類銀行大多是大銀行。而對于在各州注冊的銀行，則由各州的銀行廳監管。

　　由于銀行具有是否加入聯邦儲備銀行的權利，實際上也就獲得了選擇監管部門的權利。OCC與FED之間的這種平行結構造成二者之間的監管競爭，從而爭相討好金融界，單方面給銀行松綁，以吸引銀行加入或不加入FED的會員。

　　同時，聯邦存款保險公司(FDIC)為在各州注冊的非FED會員銀行提供存款保險，主要是一些中小銀行。儲蓄機構監管署則負責監管在聯邦注冊的儲蓄機構和儲蓄機構控股公司，國家信用合作社辦公室(OTS)負責監管聯邦注冊和州注冊且加入其保險系統的信用社。

　　至于

證券業、基金業、保險業及期貨業的監管，則分別由美國證券監督委員會(SEC),聯邦保險署(SIC)和美國期貨交易委員會(CFTC)負責。正如FED將穩定貨幣及支付體系的穩定性作為首要目標一樣，保護投資者利益成為SEC對證券業監管的主要目標。它只要求投資銀行、上市公司、資產管理公司等提供連續的年度財務報告，監督其信息披露，而且只監管證券經紀業務，不管其投資銀行業務。保險業的監管則主要由州政府負責。上述聯邦監管機構的組成人員均由國會任命，任期大多與總統任期錯開，只對國會負責。FED作為中央銀行，具有相當大的獨立性。

　　記者：其監管體制是綜合的還是分業的，是否有交叉？對于飛速發展的金融創新有何新的對策？

　　曹紅輝：美國金融監管機構既有聯邦的，也有州一級的，針對不同的業務領域，設立了不同的監管機構，基本上屬于分業監管的體制，這些機構之間存在著交叉和重復監管的現象。對于飛速發展的對沖基金和私人股權投資基金，SEC僅掌握部分自愿登記的對沖基金情況，對于大多數以私人公司形式設立的對沖基金則毫無辦法，而FED也只能基于穩定金融體系的考慮，要求對沖基金的交易對手方如銀行等提供相應的數據。對于國會一再試圖制定對沖基金和私人股權基金的做法，FED內部中立的十人專家委員會在2007年6月最新的一次內部聽證會上卻不予以支持，至今仍無任何專門監管此類基金的法規。至于此類基金對新興市場造成極大沖擊，危及區域乃至全球金融穩定性的行為，無論是FED還是SEC或OCC都缺乏基本的國際間監管協調上的考慮。

　　◎ 金融監管適應金融綜合經營的調整

　　記者：在美國，為何FED在金融監管中能夠發揮主導角色，它的監管模式是怎樣的？在金融全球化背景下的金融控股公司等形式的金融綜合經營帶來的各種挑戰中，FED與OCC、SEC等部門之間的監管協調如何？

　　曹紅輝：首先是FED在“9·11”中的積極表現，如為銀行提供“折扣窗口”，降息50個基點，提供支付清算的支持，反映出危機應對的效率，尤其是由于它擔負穩定金融體系職責，因此，它提出參加任何一個監管部門的會議，獲取任何它認為有必要獲得的信息，如參加各種會議，查閱各種文件、數據等。在它主持下，組建了聯邦金融機構監管委員會(FFIEC)，負責協調和統一銀行監管標準和銀行報表格式，對銀行監管人員進行培訓，協調和統一各監管機構的檢查活動，減輕被監管機構的負擔。此外，它還負責協調和統一聯邦監管機構和州銀行廳的監管政策和業務。

　　其次，最為關鍵的是針對所有金融機構，建立詳盡的數據庫，為各監管機構提供共享的信息。這種信息收集、整理和獲取上的優勢實際上強化了FED在監管部門中的影響。這與它能夠協調金融監管與貨幣政策，尤其是在危機中可能更好地發揮這種優勢存在一定關系。

　　但FED與其他監管部門一般一年只檢查一次，而且大多只收集信息，并不插手經營上的事，只是偶爾對個別機構進行不定期的現場檢查，主要通過指導性意見、政策和資本金等要求和約束銀行，以避免監管過度。當然，這與各金融機構內部平時建立了良好的

審計、稽核和風險管理部門有著密切關系。比較而言，FED的監管更加重視綜合性和穩定性。

　　盡管如此，FED與OCC、SEC等部門之間的監管協調仍然存在分歧，監管也存在空白，尤其是如何適應金融創新和金融全球化背景下的金融控股公司等形式的金融綜合經營帶來的各種挑戰，還遠未取得實際進展。目前，大多數監管還處于一事一議，對個別機構的臨時監管等層面上，對于各種金融機構迅速發展對沖基金、私人股權基金業務，而且以內部的基金或基金的基金等形式設立和經營的機構，目前的監管法規和手段都顯得力不從心。雖然由于美國在金融全球化中處于有利地位，普遍認為對沖基金等對金融市場的沖擊主要是針對新興市場的，對美國本身的金融穩定性影響相對較小。但2006年底，對沖基金在能源市場上的巨額損失以及2007年6、7月Bear Sterns的兩只對沖基金由于次級房貸抵押債券的信用風險而破產給金融市場造成極大的沖擊。盡管這一沖擊無損于金融體系的整體穩定性，但這有可能使得人們再一次認真審視對沖基金對金融穩定性的影響。

　　◎ 剖析西方發達國家金融監管體制的啟示及政策建議

　　記者：從以上您的分析可以看出，世界上實際不存在統一、最優的金融監管體制。為此，有學者提出，金融監管體制本身其實不一定是首要問題，加強金融監管的能力與效果才是金融監管體制改革的關鍵目標，而且監管體制的選擇最終還是取決于政治決定。

　　曹紅輝：是這樣的。美國FED、SEC、OCC等部門及花旗集團等業界機構的專家也表示，各國金融體制、政治體制差異很大，金融監管體制應從本國實情出發，適時地根據金融發展的特點，調整金融監管的模式及功能、金融監管的組織結構及方法等。他們均認為，美國監管體制過于復雜，部門過多、過于龐大，不主張中國模仿其體制特點，而傾向于英國、德國或日本改革后的監管模式。在我看來，啟示有以下五方面：

　　其一，國際金融監管的理念由通過限制競爭來維護金融穩定，轉向追求金融穩定、市場效率與監管成本收益的有機結合。英、德等國改革金融監管的目的在于提高本國金融市場和金融機構的國際競爭力，這從英國迅速上升超越美國，成為全球第一大的海外公司

股票發行地和基金最發達的地區可以看出改革的成效。而日本等則是危機推動下適應金融全球化競爭的產物。監管機構設立的核心是協助金融業的發展，敦促金融機構控制風險，為滿足市場對外部監管的需求而提供監管服務，也是應對金融全球化與創新加速的挑戰的積極反應。

　　其二，重復監管與部門博弈不僅給金融機構造成過多的負擔，而且也導致監管效率下降，拖延金融改革與創新的進程。從美國金融監管體制特點及最新的動態來看，各部門也開始試圖在現行體制下，通過對信息收集的統一、共享，提高監管機構之間的信息溝通。除英、德、日等十四國外，越來越多的國家也已在分業監管的體制下實行了某種程度上的綜合監管，現在已有四十八國采取步驟加強監管協調，消除監管空白。

　　中國“一行三會”式的監管框架經過五年左右的實踐，顯現出與上述美國監管體制極為相似的現象，相互間競爭越來越突出，協調卻日益欠缺。因此，在改革目標上，可借鑒英、日等國經驗，根據中國的實際情況，逐步將分業監管模式轉變為功能型監管模式，從體制上解決現行監管結構和監管理念上的矛盾。在機構設置上，則可參照美國聯邦金融機構監管委員會或日本的金融服務廳的模式。在操作上，借鑒日本的改革經驗，分步驟進行操作。針對金融綜合經營的趨勢，在組織結構上，借鑒德國經驗，考慮部門差異，對于金融市場跨部門的任務由專門的交叉部門負責，如交叉業務部門負責處理涉及金融市場、金融工具和金融集團的交叉監管問題；負責處理涉及到交叉領域的法律適用和立法問題，保護存款人、投資者和消費者利益。此外，專設內部考核及預算委員會，負責監督管理各監管部門履行監管職責的水平，提出意見和建議，編制部門預算等。

　　其三，基于中國的政治生態，貨幣政策和金融監管獨立于國務院的領導都不現實。而中央銀行內設的貨幣政策委員會成員由于其行政部門的特點，無法保證其完全地代表市場和社會各方的利益。因此，較為現實的是增加主要金融機構和專家代表，逐步提高其獨立性，增強運作的透明度，加強市場的理性預期。同時，借鑒十國集團的經驗，設立跨部門的支付結算委員會，將建立標準統一、系統互聯、轉換有效的支付結算體系作為當前的主要任務，以促進支付結算體系的穩定。

　　其四，金融監管畢竟是來自外部的風險約束，加強金融機構的內部控制制度才能有效地控制風險。建立高效的金融管理信息系統，實現信息采集、加工處理、傳輸的自動化，實現信息資源共享。通過建立數據庫、模型庫、方法庫，實現快速、準確、合理的預測和分析，提供內部控制的信息來源和最終決策支持。修改完善內控制度，適時根據其業務發展和環境變化不斷修改完善內控制度，動態地適應業務發展與金融創新對風險控制的需要。

　　最后，健全金融同業自律機制，強化市場自身的約束機制，加強同業公會在行業保護、行業協調與行業監管、行業合作與交流中的作用，維護同業有序競爭，防范金融風險，保護同業成員利益。