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四、金融資產(chǎn)管理公司審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題
2004年，審計(jì)署統(tǒng)一組織對(duì)中國華融、長城、東方、信達(dá)4家資產(chǎn)管理公司及其各分支機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債損益情況進(jìn)行了審計(jì)，共抽查這些資產(chǎn)管理公司收購的金融不良資產(chǎn)5 544億元，占其收購總額的39%。總的看，資產(chǎn)管理公司在促進(jìn)盤活銀行不良資產(chǎn)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些違法違規(guī)和經(jīng)營管理不規(guī)范的問題。據(jù)有關(guān)資料
統(tǒng)計(jì)，截止2004年末，4家資產(chǎn)管理公司累計(jì)處置不良資產(chǎn)6 750億元，處置進(jìn)度為53.9%；累計(jì)回收現(xiàn)金1 370億元，現(xiàn)金回收率為20.2%。此次審計(jì)共查出各類違規(guī)、管理不規(guī)范問題和案件線索金額715.49億元，占審計(jì)抽查金額的13%。
(一)違規(guī)剝離和收購不良資產(chǎn)。一些商業(yè)銀行和資產(chǎn)管理公司在剝離和收購不良貸款過程中，審查把關(guān)不嚴(yán)，致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產(chǎn)管理公司，不僅造成相當(dāng)一部分金融債權(quán)難以落實(shí)，而且由于對(duì)不良貸款形成的原因、責(zé)任未予追究，掩蓋了貸款過程中的一些違規(guī)問題和金融犯罪案件。這次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)不良資產(chǎn)剝離環(huán)節(jié)違規(guī)和不規(guī)范問題169.18億元。4家商業(yè)銀行借剝離不良貸款之機(jī)，掩蓋以前年度違規(guī)經(jīng)營問題，轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營損失21.21億元。如2000年6月中國工商銀行要求廣東省分行等發(fā)放3.28億元貸款，用于置換其銀城、銀海、萬利、北疆等4家投資基金形成的損失，然后將貸款本息作為不良資產(chǎn)剝離給華融資產(chǎn)管理公司廣州、沈陽和哈爾濱辦事處。違規(guī)剝離還造成國有資產(chǎn)流失，有關(guān)人員借機(jī)弄虛作假，牟取私利。2000年6月，中國建設(shè)銀行湖北省棗陽支行在時(shí)任行長、副行長的操縱下，與當(dāng)?shù)卣⒎ㄔ郝?lián)手，編制虛假的貸款資料，將不符合剝離條件的29戶企業(yè)貸款本息1 844萬元作為呆賬違規(guī)剝離。對(duì)其中的18戶企業(yè)，棗陽市法院出具了虛假的終結(jié)執(zhí)行民事裁定書，這些裁定書全部由建行棗陽支行制作，法院蓋章，案號(hào)、時(shí)間、內(nèi)容均系偽造；對(duì)另11戶企業(yè)，棗陽市政府出具了虛假關(guān)閉批復(fù)等，建行棗陽支行的債權(quán)確認(rèn)書也均系偽造。在這29戶企業(yè)貸款剝離前后，建行棗陽支行從中收回現(xiàn)金及實(shí)物資產(chǎn)720多萬元，其中690萬元隱匿賬外，有502萬元被轉(zhuǎn)至個(gè)人名下。
(二)違規(guī)低價(jià)處置不良資產(chǎn)。一些資產(chǎn)管理公司在不良資產(chǎn)處置過程中，存在違反程序、弄虛作假、暗箱操作的現(xiàn)象，致使部分資產(chǎn)被低價(jià)處置，造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。本次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)處置過程中違規(guī)和不規(guī)范問題272.15億元。主要表現(xiàn)在，評(píng)估、拍賣環(huán)節(jié)管理不嚴(yán)，走過場，有的甚至虛假操作，故意低價(jià)處置。如2001年12月，信達(dá)資產(chǎn)管理公司長沙辦事處在處置位于廣東省南海市的130畝土地資產(chǎn)時(shí)，先收取南海裕東龍有限公司的價(jià)款，然后才進(jìn)行評(píng)估、發(fā)布處置公告和舉行拍賣會(huì)，而南海裕東龍有限公司是唯一的競拍人。該土地基準(zhǔn)價(jià)為每畝34萬元，拍賣評(píng)估價(jià)為每畝11.63萬元，而實(shí)際成交價(jià)每畝僅5萬元。南海裕東龍有限公司購買上述土地后，為取得抵押貸款重新委托評(píng)估，評(píng)估價(jià)為6 523萬元，是拍賣評(píng)估價(jià)的4倍多、拍賣成交價(jià)的10倍多。東方資產(chǎn)管理公司廣州辦事處以3.18億元價(jià)格將涉及90戶企業(yè)的44.75億元債權(quán)“打包處置”給廣東中鼎集團(tuán)公司后，又受中鼎公司委托進(jìn)行處置，并按處置所得金額的4.35%收取服務(wù)費(fèi)，截止2004年4月底，已收取753.5萬元，該辦參與人員人均分得36萬元。審計(jì)抽查其中兩項(xiàng)債權(quán)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)東方公司廣州辦事處均以零價(jià)格出售給中鼎公司，但轉(zhuǎn)手再處置時(shí)價(jià)格分別為7 500萬元和2 700萬元。華融資產(chǎn)管理公司成都辦事處原總經(jīng)理在處置一項(xiàng)8 730萬元債權(quán)的過程中，明知該項(xiàng)債權(quán)已被法院拍賣并能獲得3 328萬元拍賣款，但仍以1 100萬元的低價(jià)處置給私營企業(yè)，有關(guān)人員涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪。一些資產(chǎn)管理公司借處置不良資產(chǎn)之機(jī)，為本單位或個(gè)人謀取不正當(dāng)利益。如長城資產(chǎn)管理公司長春辦事處組織拍賣33套抵債商品房，成交價(jià)比市價(jià)低54%，其中80%的競買人為該辦事處員工，其他也大多是職工親屬。
審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，由于地方政府、法院干預(yù)，一些地方企業(yè)通過不規(guī)范破產(chǎn)逃廢金融債務(wù)。如湖北省475戶地方企業(yè)因不規(guī)范破產(chǎn)，導(dǎo)致華融、長城、信達(dá)3家資產(chǎn)管理公司54.53億元的債權(quán)總額，只受償1 803萬元，受償率僅為0.33%。
(三)一些資產(chǎn)管理公司財(cái)務(wù)管理混亂，違規(guī)挪用資產(chǎn)處置回收資金為職工謀利或公款私存，造成回收資金損失；對(duì)抵債資產(chǎn)管理不嚴(yán)，大量賬外存放或違規(guī)自用。如長城資產(chǎn)管理公司西安辦事處2001年以來，截留處置回收資金2 093萬元，并違規(guī)占用抵債土地，修建辦公樓和職工住宅。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，東方資產(chǎn)管理公司2000年至2003年共向財(cái)政部虛報(bào)職工人數(shù)3983人，造成財(cái)政部多撥付人員費(fèi)用1.98億元，其中僅工資就多撥1.33億元。
五、10戶中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題
2004年，受中組部、國資委委托，審計(jì)署對(duì)國家開發(fā)投資公司等10戶中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行了審計(jì)。這10戶企業(yè)資產(chǎn)總額14 221億元，審計(jì)資金占51%。發(fā)現(xiàn)的主要問題是：
(一)損益不實(shí)問題較為突出。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有5戶企業(yè)多計(jì)利潤46億元，主要是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考慮企業(yè)經(jīng)營業(yè)績或?yàn)榱送瓿缮霞?jí)的利潤考核指標(biāo)，人為少計(jì)成本費(fèi)用造成的；5戶企業(yè)少計(jì)利潤30億元，主要是多計(jì)成本費(fèi)用造成的。有的企業(yè)弄虛作假，偷逃稅款或騙取財(cái)政補(bǔ)貼。如常州蘭翔機(jī)械總廠通過虛報(bào)下崗職工人數(shù)，累計(jì)騙取中央財(cái)政下崗職工基本生活保障補(bǔ)助資金1 110萬元，占實(shí)際領(lǐng)取補(bǔ)助資金數(shù)額的35%。為取得信達(dá)資產(chǎn)管理公司對(duì)其8 451萬元金融債務(wù)的豁免，該廠法人代表擅自決策將100萬元公款用于行賄，有關(guān)人員涉嫌犯罪。
(二)決策失誤造成損失較為嚴(yán)重。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，10戶企業(yè)對(duì)外投資、借款、擔(dān)保等造成損失145億元。主要是由于不按程序決策、違規(guī)決策和管理不善造成的。如1997年8月，國家開發(fā)投資公司在民營企業(yè)——北京三鳴生物工程有限公司無力償還2 000萬元借款的情況下，仍為其2 000萬元銀行貸款提供擔(dān)保。因三鳴公司已停業(yè)，國家開發(fā)投資公司替該公司償還銀行貸款本息2 226萬元。以上借款、擔(dān)保共形成損失4 226萬元。
(三)違規(guī)處置資產(chǎn)、關(guān)聯(lián)方交易讓利、違規(guī)經(jīng)營等造成國有資產(chǎn)流失20億元。如1998年至2002年4月，神華集團(tuán)有限責(zé)任公司所屬國華電力公司將退役發(fā)電機(jī)組無償交給其多經(jīng)企
業(yè)——北京華明熱電工程公司經(jīng)營，并納入主業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃上網(wǎng)發(fā)電，擠占主業(yè)盈利空間，華明熱電工程公司獲利8 825萬元，并用其中的4 092萬元為國華電力公司中上層干部購置商品房。
審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人及下屬企業(yè)經(jīng)營管理人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的問題也比較突出。這次審計(jì)共查出違規(guī)轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)、挪用公款、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索9件，涉案金額16億元。
對(duì)本年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)署已依法征求了被審計(jì)單位的意見，并采納了他們提出的合理意見。在此基礎(chǔ)上審計(jì)署作出處理決定。該收繳財(cái)政的違規(guī)資金依法予以收繳；該糾正整改的問題，責(zé)成相關(guān)單位進(jìn)行糾正整改；該追究有關(guān)人員責(zé)任的，按情節(jié)和性質(zhì)不同，移交司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和有關(guān)單位。2004年，審計(jì)署通過各項(xiàng)審計(jì)共向司法機(jī)關(guān)移送各類案件83起，涉案人員233人，涉案金額48.2億元，已挽回經(jīng)濟(jì)損失10億多元。對(duì)涉及到政策、法規(guī)方面的重要問題，審計(jì)署向國務(wù)院作出專題報(bào)告和請(qǐng)示。各部門單位對(duì)這次審計(jì)很重視，許多單位結(jié)合保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)，在審計(jì)過程中就開始對(duì)審計(jì)揭示的問題進(jìn)行整改。目前初步統(tǒng)計(jì)，應(yīng)上繳財(cái)政的29.3億元資金，已上繳6.04億元；擠占挪用的61.55億元資金，已歸還原渠道3.63億元；應(yīng)追究有關(guān)人員責(zé)任的114起案件線索，已有57人被逮捕或被起訴，159人受到行政處分；有80個(gè)部門單位針對(duì)審計(jì)反映的問題，建立健全相關(guān)規(guī)章制度116條。如衛(wèi)生部決定在全國各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)中深入開展醫(yī)院管理年活動(dòng)，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)部屬(管)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理工作的意見的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)部門管理職能、規(guī)范經(jīng)濟(jì)核算與分配管理的規(guī)定》。外交部組織起草了《基建項(xiàng)目管理辦法》和《補(bǔ)助地方外事接待費(fèi)的使用管理暫行規(guī)定》。建設(shè)部制定了《銀行賬戶管理實(shí)施細(xì)則》、《專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理辦法》和《政府采購管理實(shí)施細(xì)則》。科技部在審計(jì)過程中就針對(duì)審計(jì)查出的問題，及時(shí)采取措施，督促下屬單位收回違規(guī)投入公司的資金800萬元。國家物資儲(chǔ)備局十分重視審計(jì)查出的問題，成立專門清理小組，已催還各種欠款、物資等1.38億元。電監(jiān)會(huì)對(duì)照審計(jì)查出的問題，結(jié)合新組建單位的特點(diǎn)，確定實(shí)行財(cái)務(wù)管理首長負(fù)責(zé)制，并于年內(nèi)組織一次系統(tǒng)內(nèi)部的審計(jì)檢查，促進(jìn)自覺遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)。國家環(huán)保總局和有關(guān)地方政府積極采取措施整改水污染防治資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展明顯加快，有關(guān)部門根據(jù)審計(jì)反映的的問題，已安排下?lián)苜Y金1.2億元，專項(xiàng)用于山西省21個(gè)工業(yè)污染治理和節(jié)水項(xiàng)目，山東、內(nèi)蒙古等地嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。截止4月底，各有關(guān)省(區(qū)、市)已糾正審計(jì)查出的違規(guī)資金2.01億元。4家資產(chǎn)管理公司對(duì)審計(jì)查出的問題十分重視，專門派出工作組，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真進(jìn)行核查，并已對(duì)110名責(zé)任人進(jìn)行了處理。財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，對(duì)國有商業(yè)銀行不良貸款剝離提出了規(guī)范要求，并采取措施，加大了對(duì)資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置的監(jiān)管力度。下一步，國務(wù)院將繼續(xù)督促有關(guān)部門單位認(rèn)真整改。全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會(huì)作出專題報(bào)告。
針對(duì)本次中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效益，提出以下意見：
(一)各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)要高度重視財(cái)政財(cái)務(wù)管理，切實(shí)提高管理水平
分析這些年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪以及損失浪費(fèi)等問題，固然有體制、制度和職業(yè)道德方面的因素，但對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作重視不夠，管理薄弱也是一個(gè)重要原因。管理水平直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和效益，影響改革措施的落實(shí)和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，各級(jí)政府要把加強(qiáng)管理，特別是加強(qiáng)各部門各單位的財(cái)政財(cái)務(wù)管理作為依法行政、防范腐敗的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。要將財(cái)政財(cái)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)及有關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)的必修內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理意識(shí)；制定各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措時(shí)，要研究采取與之相配套的管理措施，健全各項(xiàng)管理制度；落實(shí)管理責(zé)任，對(duì)因管理不善造成的嚴(yán)重違法違規(guī)和重大損失浪費(fèi)問題，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。
(二)建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算改革近年來，有關(guān)部門積極推進(jìn)預(yù)算編制制度改革，在建立部門預(yù)算框架，增強(qiáng)預(yù)算的準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性，提高預(yù)算管理水平等方面做了大量工作，取得明顯成效。但還存在對(duì)定員定額范圍研究不夠細(xì)致，定額標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)等問題，加之各部門資源占有極不平衡，導(dǎo)致各部門實(shí)際支出水平差異很大，預(yù)算控制力度弱化。為此，有關(guān)部門要在摸清各部門資源狀況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理界定資源耗用標(biāo)準(zhǔn)，完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，從根本上改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置的公平和公正。
(三)進(jìn)一步改進(jìn)中央基本建設(shè)預(yù)算管理，完善政府投資的宏觀調(diào)控體系
目前，由于中央與地方、中央各部門之間基本建設(shè)項(xiàng)目管理事權(quán)不夠明確，國家發(fā)改委作為國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理與調(diào)控部門，對(duì)地方以專項(xiàng)形式安排大量補(bǔ)助投資，類別繁雜，項(xiàng)目小而散，直接涉及縣、鄉(xiāng)、村，不利于發(fā)揮中央政府投資對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。為此，國務(wù)院有關(guān)部門要研究確定科學(xué)合理的中央與地方投資管理事權(quán)，改進(jìn)補(bǔ)助地方基本建設(shè)資金的分配方式，建立以專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)和審批機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和項(xiàng)目后評(píng)估，完善政府投資的宏觀調(diào)控體系。
(四)完善制度，建立科學(xué)規(guī)范的金融資產(chǎn)管理公司運(yùn)行機(jī)制
組建金融資產(chǎn)管理公司是我國金融體制改革的一項(xiàng)重大舉措，4家金融資產(chǎn)管理公司成立以來，通過收購、管理和處置不良資產(chǎn)，對(duì)促進(jìn)國有商業(yè)銀行改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，減少國有資產(chǎn)損失起到了積極作用。但也存在諸多政策性、制度性缺陷，內(nèi)控不嚴(yán)，監(jiān)管不力，嚴(yán)重影響資產(chǎn)處置效果。下一步，要研究改革資產(chǎn)管理公司現(xiàn)行體制，加大對(duì)資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，增強(qiáng)資產(chǎn)處置的公開性和透明度；要整頓規(guī)范中介服務(wù)市場，規(guī)范地方政府和法院的行為，為資產(chǎn)管理公司創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境。
(來源：審計(jì)署辦公廳)
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