“2015中國智庫論壇暨綜合開發研究院北京年會”于2015年5月8日在北京舉行。上圖為清華大學公共管理學院助理教授鄢一龍。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 “2015中國智庫論壇暨綜合開發研究院北京年會”于2015年5月8日在北京舉行。清華大學公共管理學院助理教授鄢一龍出席并演講。

　　以下為演講實錄：

　　鄢一龍：各位領導、各位專家、各位來賓，下午好。非常高興有這么一個機會把我過去十年一直從事的規劃研究體會給大家作一個匯報。

　　我的題目主要是想談歷史經驗來看“十三五”規劃的新定位。我們看“十三五”規劃，現在是處在一個轉折點上，特別提出了四個全面的總體戰略布局，經濟新常態，包括中國與全球戰略的重大轉折的背景下，我們在這個時刻需要重新去思考，就是你從哪里來，你是誰，你到哪里去。只有當我們能夠回答五年規劃從哪里來的時候，我們也許能夠在一定程度上知道五年規劃是誰、五年規劃到哪里去，提供一定的啟示。

　　我第一個觀點，因為規劃是面向未來的東西，一直存在著矛盾，你是要激進還是保守，你的預期和你可能的關系該怎么處理。從國家五年規劃的歷史來看，五年規劃總體上是留有余地的，大體上計算平均下來打了半年的余地。但是每個時期是不一樣的，我們做了評估，大體可以看到，九五之后五年規劃的指標完成數九五是75%，十五是64.9%，“十一五”是90.9%，22個指標完成了20個。“十二五”我們是根據2014年的數據評估發現，現在只有兩個指標滯后，一個是研發投入占GDP的比重，另外一個是社會保障房的開工數和竣工數，這兩個指標也有可能會完成，因為規劃沒有明確規定是開工數還是算竣工數，如果算開工數，保障房指標可以完成。研發投入，因為今年的GDP增速不會太高，所以也很有可能完成。所以說，有可能“十二五”規劃從主要指標來看會成為規劃歷史上首個全面指標完成的規劃。

　　從歷史上來看，我們發現有的規劃確實是過于保守，(圖)用紅色表示的是“六五”規劃和“八五”規劃，平均指標數大體完成了2—3倍之間。我們分析，背后一個很重要的原因是因為在制定規劃時，對規劃的經濟增長率指標的制定是給整個指標體系定個基調。我們可以看到，制定六五計劃時，當時制定的社會總產值指標只有4%，后面實際增長值達到11%，所以就造成指標大幅度的超額完成。八五計劃的時候也是這種情況，當時制定是6%，但實際增長率達到11.6%，所以也是超額完成。

　　從周期性來看，“六五”計劃和“八五”計劃恰恰都處于經濟周期的下行低谷時期，這個時候大家對經濟增長的預期都傾向于保守。而且從方針來看，制定“六五”計劃和“八五”計劃時基本是調整、充實、提高，是一個調整的狀況。從經濟增長率的波動圖來看(圖)，也許中國的經濟增長一定程度上確實符合鄧小平同志當年說的，它是波浪型的，壓幾年，后面幾年又快。

　　從這個角度來看，我們建議“十三五”的經濟增長率制定要適度從緊，就是說要不必太保守，這樣避免了過分保守之后你的指標制定太低，實際上是像六五和八五，最后是把原來的計劃拋開了，因為你的偏離度太大了，我們也做了一個計算，大體預計經濟增長率是6.7到7%，潛在增長率是7%，假如在這個區間的話，假如是從緊指標可以定到7%。我們也可以看到歷史上的經驗，當經濟增長率很高時，基本上也是在7—8%左右。就是說它起的功能是為平經濟波動。

　　在這個時期我們需要重新考慮規劃與市場的關系。三中全會提出了市場對資源起決定性作用，政府起更好的作用。其中規劃怎么處理和市場的關系就需要我們重新考慮。如果從歷史經驗來看，我們可以看到六五到“十二五”期間，關于經濟類的指標是不斷趨于下降，經濟增長和經濟結構在六五時還在60%，“十二五”時實際只占12.5%，大部分的指標是教育、科技、資源環境、人民生活，現在的五年規劃基本是公共事務治理的五年規劃，不是傳統的經濟計劃。

　　在處理政府與市場的關系規劃時，我們在歷史上也有一定的經驗教訓，有一個比較重大的轉折是發生在九五之后，確定了社會主義市場經濟，它也是改革決定之后制定的計劃。在九五、十五提出我們的五年計劃只能是預測性、指導性、方向性的東西，但這是符合市場經濟的基本改革方向，但是也帶來一個問題，如果規劃不能一定程度上配置資源，實際上規劃是墻上掛掛、規劃失控。所以我們可以看到在“十五”計劃表現得比較明顯，大量的幾個指標都沒有完成，包括污染物減排、經濟結構調整，包括能源的指標，都沒有完成。“十一五”實際是比較好的處理了政府與市場在規劃中的作用，制定了關于預期性的指標，完成情況明顯比“十五”要好得多。

　　“十三五”時期如何處理這個關系，我們認為政府發揮更好的作用要表現為政府參與資源配置中更加積極全面，其中發展規劃就是在宏觀調控體系中第一次定義為導向的功能。怎么理解導向的功能，我們認為它可以有三個導向：對公共資源配置的要有一個剛性約束；對于涉及公共利益的社會資源配置要有效引導；對社會資源純粹是私人產品的資源，要有一個信號引導作用。

　　假如這個分類成立，我們可以把規劃的相關內容分為三個部分：一個是預測性的、導向性的、約束性的，從指標分類上看，所謂“十一五”的方案之上可以加一類，把原先的預期性指標取消，變成預測性指標和導向性指標，然后再來個約束性指標，當然相關的內容也可以做調整。

　　再一個建議，關于怎么更好處理中央與地方的關系。因為這一輪政府職能的轉型，中央與地方的關系關于規劃也是一個很突出的挑戰。我們做的研究發現，過去幾年中央和地方的目標逐步趨于相容，但也存在大量不相容的地方。一個是層層加碼的機制，像中央在“十一五”規劃的時候，國家制定的指標是7.5，省級制定的指標是10.1，地市級就變成13.1，到縣級它的指標數就變成14.2。省級的這個地方當然是地市級，縣的情況也差不多，還有一個最大化支撐投資和財政收入的強烈動機。國家的規劃很早就沒有投入跟財政收入的指標，但是我們可以看，有大量的省有財政收入的指標，15個省有投資的指標。

　　如何更好的處理政府和市場的關系。首先我們建議在地市級及縣一級以下的政府要側重于執行上位規劃的方案，這樣也強化地市級政府規劃的約束功能，這是一個上級規劃的落地，也便于省級的規劃逐步去落地。我們建議把主體功能區好的做法，分類考核機制引入到“十三五”規劃，因為我們也去重慶做過調研，有的地方取消了GDP考核，只考核生態考核，實際上把他解放出來了，而且能把地方競爭機制引向一個更好的方向，引向公共服務提供的競爭。我們的規劃還很像九五時期的規劃。

　　謝謝。

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