7月28日，第三屆中國經濟50人田橫島論壇在青島田橫島舉行，本屆論壇的主題是“未來十年中國需要研究的重大課題”，新浪財經對會議全程進行直播。以下為論壇專家成員、北京天則經濟研究所學術委員會主席張曙光演講。

　　張曙光：聽了很多發言，下午小敏和李揚講了很多大的問題，我只想講一個問題。我們講未來十年，我覺得還需要考慮一下，怎么去體會一下。因為上午很多人都提到了貨幣問題，我就專講貨幣問題。今年上半年我做了一個貨幣的研究，寫了有四萬多字的報告，也不可能全面講完，我只是把一些基本的思想講一下。中國的土地問題，現在這么尖銳，到底是什么問題？我覺得有些問題可能沒有說太清楚，有一個最基本的，現在土地制度的特點，是一個二元分割的權力體系。就是說國有土地和集體土地，雖然都是公有土地，但是兩種土地，同地，不能同權，不能同價，這才是根本性。而造成的原因，就是政府對土地用途的管制，是國家和土地在一級市場上有的，造成了這么一個結果，所以我這個報告的基本觀點，就是解決這個問題的辦法，要發展土地市場和土地交易，也就是說在堅持土地的集體所有制和全民所有制的前提之下，來打破對農地轉入的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，發展集體建設用地的扭轉和交易，我覺得基本的一個觀點是這樣的。

　　而報告梳理了咱們現在的政策，對這個政策的實施的框架做了一個梳理，然后對實施的效果做了一個評價。另一方面就是有四個現實的案例，來作為后面改革開放的支撐，最后提出來如何進一步完善政策和修改的建議。要發展土地市場，我們首先在理論上要遇到三大責難，我覺得非常簡單地來，我也不討論理論問題，但是咱們可以看到，你提出來要發展土地市場、發展土地交易，馬上來的另一個問題，會造成土地集中，會加劇兩地分化，會使得農民的社保問題成為問題，我覺得這個責難是個似是而非的東西，歷史上從來沒有出現這樣的問題，大家看一下趙剛的《中國土地制度史》可以知道，我們要堅持集體所有制，而我們扭轉的目的，是要把農民的土地產權變成它的永久的物業的產權，這樣就可以解決農民的保障問題，使得農民既然變成物業產權，就能夠分享到土地增值的利益，它的長期保障問題就沒有保障，沒有這個問題，所以在土地問題上，只要沒有政府權力的支持和庇護，我覺得現實中都不會發生土地過度集中的問題，這是一個關鍵。

　　第二個，對這個事情責難的一個到底要說什么呢？如果說對土地交易的話，就會造成土地浪費，而這個觀點，現實中可以看到，我們現在投資的過度擴張和土地的浪費根源，恰恰是在于用土地的政府征用，帶起了土地扭轉和交易。土地的稀缺情況并沒有從土地的價格信息中反映出來，而且大家可以看到，由于價格，除了它的發現這一棟配置功能以外，還有一個規模效應在里面。城市為什么人多？就是因為人多，而更多。限制城市的擴張，一個是基價的上升，一個是擁擠。所以我覺得價格機制可以解決這個問題，現在的問題恰好在這個問題。中國現在，咱們的城市人均占地面積133平方米，超過了美國，美國是112平方米，歐洲是八十幾平方米，你可以看到。而這幾年，咱們的城市建城區面積，擴大了50%，如果再加上另一倍的開發區，就……。所以我覺得第二個問題也站不住。

　　第三個問題也是站不住的觀點，土地交易為維持糧食安全。從理論上說，糧食安全是個“偽問題”，這個問題并不是由于中國人多、地少，糧食供應不足，而是因為我們缺乏一套防止災荒的機制，這個問題，西方有一個學者研究了很多災荒，研究了很多危機，講的非常清楚。根據人均糧食可供量，來理解危機對導致無可救藥的事件，危機和災荒的發生，提出了危機災荒的經濟學。擴大就業，使可能遭遇饑荒的人，成為參與到解救饑荒當中來。其實發展土地市場，正是要解決這個問題。而且中國人多地少，咱們不能把糧食的安全問題，搞成自給自足，進口糧食也是中國的一個基本國策，我覺得也是，可能要考慮這樣一個問題。所以這樣以后，我覺得現在的狀況，這幾個理論都是站不住的，所以我覺得發展這個時期，糧食事情是很重要的事情。

　　現在很重要的政策：一個是農地政策，一個是農地的轉用政策。其實經過這些年，農地政策有一個變化，但是有兩個基本特點：一個是堅持土地的集體所有和家庭聯產承包責任制度；第二個就是農地主要用于農業生產，農地轉用于非農業用途的，需要相應的手續。從農地政策這些年的變化來看，后面先不說反映出來的事情，就是農地本身的政策這些年進步還是很明顯的，進步的方向向著地權權屬性質的無權化，全球主體的個人化和排他性發展的，主要是土地承包法對于承包主體權力的對應，以及在這個基礎之上2005年最高法院關于《承包法》有一個解釋，凡是侵犯承包人權利的官員和其他人的，你可以通過法律來保護自己的權利。但是農地扭轉，特別是非農業用途的限制，在一定程度上加強了土地的使用用途。在農地轉成非農地上，首先要改變，把國有土地變成集體土地，才能用于建設。還有，在補貼的時候，按照原來的制度進行補償。基礎設施是劃撥，其它的是出讓，而劃撥實際上是讓農民承擔一些基礎設施的成本，因為是按原價。轉入，是把農民完全排除在外，你根本享受不到這個利益。加上土地使用費用，中央和地方來分，造成非常嚴重的問題，概括起來，農地的非農化的政策，是一個國家高度壟斷和政府全面管制的計劃經濟政策。農村集體建設用地需要納入國家計劃，并且經有關政府部門審批，城市建設使用農地要由政府劃撥和征用，征用來的土地由政府出讓給建設單位，劃撥和征用的土地均按農地的原來用途進行補償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同政府之間進行分配。可見咱們的土地制度、土地政策，僅僅是由于農用和非農用的不同，其權利完全不同，運行的規則也完全兩樣。農民基本上排除做農地的非農用之外，對于農地的非農業使用，村集體和農民的決策權受到很大的限制。這才是這個問題的最嚴重的地方。

　　咱們有兩套組織，農地使用《農地承包法》，建設用地是《土地管理法》，而且農地那一塊是農業部的事情，農業部司局到鄉的農業辦。第二個是到國土資源局，兩家，兩套東西，造成了政策分割的格局。這個政策的實施，造成的問題是非常大的，侵犯了農民利益，造成了城市用地和農地保護的緊張，我不具體說了，我只想說一個，中國的一切問題，其實這個問題上就可以反映出來，中央政府和地方政府在土地問題上的嚴重沖突，這個問題是非常有意思的事情。

　　在土地問題上，中央的政策目標是什么？我概括的有三個：第一個是保護耕地，保護糧食安全；第二個是維護農民利益，保證社會穩定；第三個是適當增強建設用地，保護經濟增長。這三個目標， 說實在的，有一致之處，也有矛盾的地方。首先第一個目標，是中央的目標，不是地方的目標，糧食安全不是地方的目標，更不是農民的目標。第二個目標，說實在的，你們保護農民的利益，你限制他轉用，限制他參與城市化的利益，也不是農民的目標。所以這三個目標本身是矛盾的。地方的目標是什么呢？地方兩個目標：一個目標就是增長目標和政績目標，因為它擴大了建設用地，加快了本地的工業發展和經濟增長，這是它的政績。第二個目標是財政目標和利益目標。可以增加地方的收入和地方融資的規模。大家看，地方的兩個目標完全是一致的，非常高度一致。

　　所以，如果說我們不從目標的合理性來看，而從它的有效性來看，地方的目標是有效的。從實施的手段來看，中央的手段又不如地方，中央的手段是什么呢？中央的手段主要是加強行政透支和計劃管理，包括建立基本農田，包括實行土地利用規劃和年度計劃，包括加強土地執法檢查。但是由于這些東西要地方實施和配合，運行的情況取決于中央，而不是取決于地方。取決于恐怕有三個條件：一個是中央目標和地方目標的一致性；第二個是取決于中央的統治能力和地方的忠誠度。咱們看，如果計劃經濟條件下，這三個條件可以滿足，現在這三個全不能滿足，不能滿足的結果就是造成中央和地方在用地問題上的博弈和競爭，這個競爭的結果，一個是土地大量的被征用，征用的結果是什么呢？大家可以看中央的目標，中央制訂了1997年-2010年的土地目標，結果很多省市五年用完了十年的目標，有的2000年居然用完了2010年的目標。比如說浙江省，大概2010年的目標是100萬畝，結果每年用50萬畝，這么一個速度。我的老家西安市，中央給的目標是13萬畝，結果到了2004年用了17萬畝。大家可以看出，中央在這個博弈里面，是必然失敗的結果，而地方必然是勝利的結果，除非你碰在槍口上，把你抓住了，算你倒霉。所以征用上的管制變成一個不是制度能解決的問題，而變成一個意外事件了，偶然事件，所以這才是這個問題的嚴重的地方。

　　同時，咱們可以看到一個很重要的問題，地方之所以這么實施，就是因為地方有著非常大的激勵，中國的問題很大是財政方面的問題。有三個利益：一個利益，大家可以看到，它可以取得土地出讓金，因為你增值那部分拿走了，這個土地出讓金大概占到這幾年地方預算外財政收入的60%，這是一。第二個，它用在土地發展在工業，發展在

房地產和建筑業，它就從這里面取得稅收，大概一些發達的縣市，這部分，就是建筑業和

房地產業取得的稅收，占到它的預算收入的將近40%，大家可以看出，這是第二條利益。第三條利益，因為土地問題，我已經講過多少次，一頭連著財政，一頭連著金融，現在土地成為地方政府翹動銀行資金進行融資的一個非常重要的工具。因為很多地方的基礎設施，幾百個億，幾千個億的投資，財政只有10%的投入，30%是土地出讓金，60%是土地抵押貸款，我覺得這才是危險的地方。所以我覺得從這個情況來看，我覺得現在咱們的土地問題，已經走入死胡同。所以在這個時候怎么解決，是一個關鍵問題。要解決這個問題，怎么解決，你得給上面一個可以說得通的話，使他能接受，然后能夠實施這個東西。

　　這是我想說的。這里面，我還要講一個問題，就是咱們看一下，其實在土地的問題上，它的征用實際上有兩種方式，這兩種方式是不一樣的：一種是地方政府來征用土地，這種方式是現在主要的方式，而且是問題最多、矛盾最尖銳的東西，而且上面一系列的惡果都是這個東西造成的。但是這種方式，我覺得地方盡管這個事情是不好的事情，但可以理解。因為你現在的財權，上收，事權下放，它沒有權，又有那么多事，這可以理解。關鍵是有第二種方式，就是現在幾家農民和集體對農地制度的一些創新，這種創新就是通過政府進行農地轉用，直接參與城市化和工業化的過程，而無非是前一個政府土地征用的依據的，這個依據的第43條的例外條款，農民按照自己的理解、按照自己的意思給的一個解釋來說的。但是地方是有功勞的，它是在地方的默許、保護之下來做的。所以從這一點上來說，我覺得這里面盡管有非法和合法兩種東西，你也分不清楚，但是確實代表著土地制度變遷的方向。

　　所以，我覺得也正因為這個矛盾很尖銳了，中央也在想解決這個問題。實際上28號文件提出來的建設用地的扭轉問題，但是同時又有一個非常大的毛病在里面，就是把所謂“以租代征”來作用。這是一個很大的問題。我這里面四個案例：一個是廣東南海的土地資本化的案例；一個是山東德州物業資產和產權置換的案例；一個是昆山三種土地合作社的案例；一個是遼寧海城社區企業的案例，它是搞了八千畝的蔬菜基地給香港和韓國來出口，參與整個國際市場的東西。

　　我不講了，反正就是提出來具體的東西，其實就是同地、同價、同權，其實也不用堅持咱們的憲法，要人大做一個解釋，你宣布這些同地、同價、同權，做一個解釋就可以了。事實上土地扭轉，廣東已經出臺了地方法規，你把地方法規上到國家法律，然后實施，我想有很多問題就可以解決，具體政策，由于也沒有時間，我也不講了，我這里對一些問題做一些深入的研究，我想可能提出來一些問題，因為我一直堅持兩種公有制，這種實施都是集體的實施辦法，所以完全可以接受，在這個前提之下，其實使市場化推進，很多問題就解決了，謝謝。