養(yǎng)老保障制度從最初的誕生到當(dāng)下，在經(jīng)歷過2個多世紀(jì)的發(fā)展已經(jīng)遇到了不可跨越的困境。改革的必要性與迫切性已經(jīng)是政府部門與學(xué)界毋庸置疑的共識。但采取何種政府責(zé)任模式尚是一個需要反復(fù)論證的課題。

　　二、代際公平、代內(nèi)公平與時間性公平。在前面所綜述的三個突出矛盾里，第一個與第三個問題存在一個共同焦點，即他們都與實現(xiàn)養(yǎng)老保障的公平職能有關(guān)。社會保障制度問題，是公平與效率的關(guān)系發(fā)生激烈爭論的焦點之一。

　　養(yǎng)老保障關(guān)系到國民收入的第二次及第三次再分配，因而實現(xiàn)社會公平、保護(hù)社會弱勢群體則成為其制度本身的一個至關(guān)重要的標(biāo)準(zhǔn)。景天魁在研究中指出 ，人們普遍接受的政策是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由政府對國民收入實行“二次分配”，借以實現(xiàn)“公平分配”，亦即主要在經(jīng)濟(jì)意義上的公平。在“二次分配”中，社會保障制度又是一個得到普遍認(rèn)可的制度。因此，人們自然而然地認(rèn)為社會保障制度的理念基礎(chǔ)就是社會公平。社會保障制度就建立在權(quán)利和責(zé)任(義務(wù))的關(guān)系之上。

　　實際上，公平概念應(yīng)用在養(yǎng)老保障的制度安排內(nèi)，又包括了代際公平、代內(nèi)公平和時間性公平三個組成部分。筆者認(rèn)為，只有同時實現(xiàn)了代際公平、代內(nèi)公平、以及不同的人在一生中不同階段的公平，才能算真正實現(xiàn)了社會公平。

　　在許多國家中，與總?cè)丝谥械呢毨�率相比，年長者中的貧困率較高。因此，轉(zhuǎn)移支付計劃就不自覺地引起了收入的代際再分配。社會養(yǎng)老保險實際上就是這樣的一個收入再分配過程。收入再分配，從其實現(xiàn)形式來看，又分為以下三種：(1)代際間收入的再分配；(2)同代收入再分配；(3)時間性再分配。代際之間的再分配是指收入在不同代之間進(jìn)行再分配，一般是從年輕一代向老年一代的財富再分配。代內(nèi)再分配則是指同一代人之中收入再分配的過程。時間性再分配將財富在不同時期內(nèi)盡量均勻化，因為人的一生在生命周期的不同階段其收入水平分布是不均勻的。

　　我國目前實行的養(yǎng)老保險的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度就是典型的代際分配制度。通過對現(xiàn)有的年輕人征稅的方式供養(yǎng)現(xiàn)有的老年人生活，等現(xiàn)有的年輕人退休之后再由下一代人供養(yǎng)，一代一代循環(huán)供養(yǎng)，實現(xiàn)從年輕一代向年老一代進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的過程。這項制度本身并沒有什么問題，只不過當(dāng)一國的老年人口激增、現(xiàn)有勞動力無法負(fù)擔(dān)的情況下，才會出現(xiàn)制度瓶頸、有損公平。我國目前存在的問題是城鄉(xiāng)老年人口迅速激增，但同時基本養(yǎng)老保險又遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有覆蓋到全部勞動人口，再加上養(yǎng)老金支付的歷史欠賬，基本上處于養(yǎng)老金入不敷出、社會公平難以維持的吃緊狀況。如果一國政府能夠解決勞動力就業(yè)率與參與率的問題，以及勞動人口的數(shù)量、質(zhì)量等問題，那么現(xiàn)收現(xiàn)付制度就能夠走出現(xiàn)在的困境。

　　基金制養(yǎng)老保險的出臺則是當(dāng)前全球很多福利國家用來治療他們“福利病”的一個良策。這是一個采用同代人“自我養(yǎng)老”的一種模式，在年輕時儲蓄，在退休時獲取，不像“現(xiàn)收現(xiàn)付”制那樣存在代際間收入分配問題。基金制養(yǎng)老保險制度面臨的是一個如何維持同代人之間的公平問題，目的是實現(xiàn)代內(nèi)公平與時間性公平。從價值判斷角度看，基金制養(yǎng)老保險有助于提高勞動者個人的公平與效率意識，鼓勵參加保險的人數(shù)，鼓勵自我保障的意識，降低企業(yè)與國家的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因此得到發(fā)達(dá)資本主義國家養(yǎng)老金改革者的親賴。但是，在我國，受制于現(xiàn)有的市場機(jī)制技術(shù)條件有限和經(jīng)濟(jì)資源的約束，再加上現(xiàn)有的大量城鎮(zhèn)離退休老人和農(nóng)村老人的存在，完全基金制的轉(zhuǎn)軌不太現(xiàn)實。

　　政策建議

　　研究我國養(yǎng)老保障制度的政策倫理，目的就是為了確立政府的責(zé)任“邊界”，尋找全社會可以普遍接受的價值觀念，實現(xiàn)真正的社會公平。為此，筆者建議：

　　一是政府責(zé)任的明確。無論我們看到有多少種關(guān)于養(yǎng)老保障制度中政府與市場的力量格局設(shè)計，國家對于公民安全負(fù)有不可推卸的責(zé)任。只能說在政府究竟是全包全攬還是主張個人純累積方面有所爭議。我國是社會主義國家，我們的養(yǎng)老保障制度更應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)社會公平，維護(hù)公民基本生活安全為目標(biāo)。但是，政府的職責(zé)不僅僅是提供養(yǎng)老保障的公共品，更是考慮如何為建設(shè)公共品提供運(yùn)行環(huán)境。

　　二是財政補(bǔ)貼“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”，財政政策短期性變“預(yù)算性”。在我國人口迅速老齡化的背景下 ，我國政府很難再做到福利國家的全包全攬計劃了。全部基金化的養(yǎng)老保險政策又無法妥善解決已經(jīng)存在的養(yǎng)老金赤字問題。在目標(biāo)和現(xiàn)實的差異下，我國的養(yǎng)老保障制度正面臨著一方面社會統(tǒng)籌覆蓋面較窄、養(yǎng)老金赤字無法填補(bǔ)，另一方面?zhèn)�人帳戶名存實亡“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。解決這一問題，必須改變當(dāng)前政府財政補(bǔ)貼方式。

　　自從我國養(yǎng)老保險制度改革以來，國家一直沒有停止過對養(yǎng)老保險的暗補(bǔ)，出臺了各種扶持政策，如：養(yǎng)老保險基金增值不征稅、國有四大商業(yè)銀行對養(yǎng)老保險基金給與優(yōu)惠利率、地方財政遇到養(yǎng)老金支付困難時，中央財政提供一定財政支持等等。實際上，多年“暗補(bǔ)”下來，并沒有解決養(yǎng)老金支出增長失控問題，反而并沒有讓民眾感覺到國家對于自身養(yǎng)老的財政支持。所以，應(yīng)當(dāng)由國家直接財政出資建立公民基本養(yǎng)老保險制度以及補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，為公民養(yǎng)老提供最基本的制度環(huán)境。

　　另外，改變短期財政政策習(xí)慣為經(jīng)常性的財政預(yù)算制度。養(yǎng)老保障制度是一項長期的累積制度，不是說哪里虧空了就臨時補(bǔ)救補(bǔ)貼，一旦入不敷出就由財政兜底埋單。應(yīng)當(dāng)改變養(yǎng)老保險財政最后出臺的情況，實現(xiàn)預(yù)算性、經(jīng)常性的財政制度，真正做到社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的制度安排。

　　三是一切責(zé)任和政策實行法制化。目前我國養(yǎng)老保險尚未做到省級統(tǒng)籌，并且各地方政府在政策上差別非常大。應(yīng)當(dāng)考慮通過立法將國家責(zé)任、財政支持如何分解到省、市級政府寫入法律，對養(yǎng)老基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)實行嚴(yán)格監(jiān)管，遵循權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一原則。

　　社會養(yǎng)老保障制度廣泛的受眾面決定了任何對它的改革都是一個漸進(jìn)的過程，在這個過程中必然需要不斷的回顧與總結(jié)來解決那些受到爭議的問題。

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