因此，在家庭供養水平的大幅下降與社會養老服務業的資源匱乏共同影響下，現有的養老保障制度正面臨著巨大挑戰。

　　三、城市化進程與統籌城鄉養老保險目標之間存在的矛盾。建立健全覆蓋我國城鄉的社會保障制度已經成為社會各界達成的一致共識。可以這樣認為，在現階段，在我國回顧改革開放30年改革成就、深化改革促進發展的浪潮下，建設一個完善的社會保障體系已經是眾望所歸，并且學術界已經從理論上為國家構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系及未來發展提供了宏偉的戰略藍圖。其中一個重要的話題就是“社會養老保障制度的城鄉統籌”——解決如何將農村流動人口與農民納入社保養老保障體系。

　　隨著改革的不斷深入，城市化的漸進趨勢與整個國家經濟結構逐漸向第二、第三產業轉移的過程，帶來了中國二元社會轉型的一個重要特點──就是農村農民身份多樣性的轉變。這種轉變為我國過去30年來經濟、社會的高速發展做出了很大貢獻，同時也對包括養老保障制度在內的一系列社會保障制度的調整和變革提出了很高的要求和挑戰。一般大家普遍存在的觀點是，相較于留地職業農民(指仍然以種植、農業、家禽牲畜養殖業為生的農民群體)與被征地農民(隨著工業化及城市化出現的，已經失去土地的但仍然是農民身份的這部分群體)群體來看，對農村流動人口以及鄉鎮企業職工而言，解決這部分人口的養老保障問題相對而言是容易解決的，因為可以將他們與現行的城鎮企業職工養老制度進行銜接。然而往往正是因為存在這樣的觀念，更容易忽視一些在轉軌銜接過程中應當引起政策制定者高度關注的問題，導致嚴重的社會不安定因素。

　　首先，對于建立我國農村社會養老保障制度，政府與社會各界都已經在強調并認識到盡快將農村人口納入養老保障體系的必要性和緊迫性，只是在制度建立方面政府、學術界等都各有不同的觀點。但是總體思路都是參照我國城鎮已經建立的養老社會保障體系，根據我國目前農村養老形勢的多重特點，旨在建立一個符合我國農村發展需求的新型農村養老保障制度。

　　其次，兩大農民群面臨的養老保障方面現有的制度條件有所不同。農村養老保障制度設計是一個“從無到有”的新建過程，國家有關方面也已經有草案出臺。然而，針對農村流動人口的養老保障卻有所不同，關于解決農民工養老保險已經存在若干辦法或決定，突出的矛盾主要是聚焦在如何真正實現城鄉“統籌”和“一體化”這兩個目標之上。

　　不難發現，現行的有關針對農民工養老保險的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關向題的通知》、與針對城鎮職工的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》在規章制度上有所不同。兩者的不同在于，農民工的個人賬戶可以提前支取，而城鎮職工的個人賬戶則不得提前支取。而正是這一差別性規定，造成兩種事實上不利于農民工養老。因為退休前個人賬戶一旦被支取，農民工積累的統籌部分不再被承認，這實際是對農民工的一種歧視，更是對農民工權益的剝奪。

　　所以，雖然說近幾年，學術界和地方政府已經在理論上探討和摸索試圖解決這一問題，但是各種考慮和安排上仍舊集中在究竟如何將農村流動人口劃歸城鎮職工養老保險體系，或者如何將他們納入正在新建的農村養老保障體系中去。其實，從長遠來看，這兩種思路都無法真正實現這部分群體的養老保障的目標。因為將其納入現行城鎮職工養老保障體系，實際是隱形的歧視與權益剝奪；將其納入正在新建起草的農村養老保障中去，需要一個潛在的假設條件，即他們中的大部分人需要最終回到自己的出生地去，但在這樣一個城市化的環境里，這個假設又不一定能成立。

　　制度背后的政策倫理分析

　　作為社會安全網的組成部分之一，養老保障制度不僅僅關系到老年人的命運，更多的關系到年輕人的命運，無論貧窮還是富足。正是由于這項政策的受眾面如此廣泛，關于政策天平如何傾斜的爭論也就從來沒有停止過。

　　一、是政府主導還是市場力量的選擇。縱觀世界范圍內養老保障模式的發展歷程，從經濟自由、自由競爭的“自由放任時代”到國家干預、政府決定論及第三條道路，政府應當做什么、不應當做什么、市場在多大范圍內應該被提倡，一直是爭論的核心問題。

　　養老保障領域的政府責任問題大體可以分為三個歷史階段：一是家庭保障階段——以家庭養老為主，政府公共品提供較弱且政府職責不清；二是國家保障階段——以國家提供養老公共品為主，提供“從搖籃到墳墓”的保障，國家力量被強化且政府責任重大；三是多元支撐的社會保障階段——養老保障體系由純公共扶持、半公共扶持、市場自由共同支撐，政府的職責不僅僅是提供養老保障的公共品，更是為建設公共品提供運行環境。

　　在家庭保障階段，以強調市場機制的作用、秉持經濟自由、反對國家干預為主要標志。在這一時期以18世紀中期19世紀初期亞當？斯密、李嘉圖為代表的英國古典經濟自由主義為代表，認為收入分配不公是由于人口過度增長的速度超過物質資料的增長速度而造成的，諸如《濟貧法》這樣的國家干預手段則會助長懶惰與不平等以及不節儉等不良社會風潮，不利于經濟的自由發展，不利于自由競爭和自由貿易。

　　到了19世紀后期，伴隨著資本主義的發展和工業化的發展，以英國工業革命為標志的生產力發展 ，產生了高度集中的社會化大生產模式，導致了傳統家庭保障的危機，國家和政府在社會中的作用日益凸顯與提升。在新的生產力水平和生產方式下，以家庭為主的傳統保障方式退為附屬的保障方式，國家則承擔更多的義務和責任，成為應對工業化與社會化大生產帶來的社會保障問題的主體。

　　在20世紀初，英國經濟學家庇古的《福利經濟學》的影響下，英國率先宣布自己建立了福利國家制度，并開始推行從出生補貼到喪葬費的一攬子福利計劃，福利國家開始在歐洲風靡起來。在這種國家保障的模式下，政府承擔了公民各種社會保障(醫療、教育、養老、救濟、失業)的資金來源與待遇支付職能，為很多經歷過第二次世界大戰的國家帶來一段時間的社會和平、社會公平，化解了部分資本與勞工之間的矛盾。

　　但是，伴隨著20世紀后期的人口老齡化，這種保障體制下的養老保障成本已經使得福利國家變得越來越不堪重負。于是國家保障的制度模式受到了學界和政界越來越多的懷疑和反思。多支柱的社會保障體系就在此時應運而生了。它主張并倡導由國家、企業、和個人三方共同承擔保障的責任，分別構建政府養老保險計劃、企業養老保險計劃、與個人養老保險計劃。將這三個不同的計劃進入“一站式”的管理流程，信息共享，并保持彼此獨立運營。應當說，這種模式最大的優點是，方面保證一個辛勤工作了大半生的人在晚年有比較高的待遇占工資的替代率，另一方面對一個國家的政府職責做出了一些界定，既達到了國家保障公民安全的職責，又沒有讓保障公民安全成為國家不堪負擔的包袱。

　　當前，有證據表明，中國政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務，盡管在許多情況下這一債務是隱性的，中國政府正在承擔著巨大養老壓力。據勞動部門測算 ，基于當前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億？14000億元人民幣用于維持城市退休職工的基本養老保障。這其中還沒有包括對農村人口的負擔成本。很顯然，如果中國繼續沿用當前這種以現收現付為基本特征的社會養老保障模式，再過幾年，中國經濟增長的可持續性將受到威脅。

　　筆者認為，企圖通過社會保障功能所特有的收入轉移和再分配功能，實施政府對整個社會的主導控制角色，是無法解決我國當前養老保障各種矛盾的。雖然較大程度上體現了政府實現公平的意愿，但對于經濟社會的自由發展不能起到很好的扶持和鼓勵作用。然而，企圖通過完全由私營市場去推動養老保障的發展，政府扮演彌補和糾正市場失敗等不良影響的角色，在我國有具體實施障礙，也是無法全部實施的。

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