《財經文摘》2009年第2期 點擊此處查看全部財經新聞圖片

　　李子旸

　　戶籍制度今天仍然存在的事實只能表明，國家對社會的全面控制雖然趨于削弱，但還頑強地存在著。也就是說，要想全面地了解戶籍制度產生的原因，就必須把這個問題放在更大的背景——國家對社會生活的全面掌控——之下進行考察。

　　戶籍制度的建立

　　1949年新政權建立以后的首要任務是恢復、穩定社會秩序，控制、消滅各種敵對勢力。為此，1950年8月，公安部制定了《關于特種人口管理的暫行辦法(草案)》。其突出特點就是把社會治安作為戶籍管理的重點。戶籍由過去歸內政部及地方政府管理轉而交由公安部門管理。1951年7月，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，其中明確指出“維護社會治安、保障人民安全”的宗旨，對戶籍制度治安作用的強調十分明顯。

　　制定《條例》的另一個重要原因是新政權缺乏管理城市的經驗和足夠的信息，需要借助戶籍對城市的人口現狀進行了解。因此，戶籍制度的建立是從城市首先展開的。當時，城市失業現象嚴重，全國9個主要城市大約有失業人口166萬。建立戶籍制度也包含著為緩解失業做準備的意思。但在當時，政府并不是如后來那樣采取強制的手段控制城市的人口。《條例》第一條就申明人民具有遷徙自由。在實際當中，政府也確實沒有采用行政命令的方式，而是采用了宣傳和說服的形式。從1950年起，為了緩解城市中的失業現象，各地方政府開始動員和說服城市中的失業人員回到農村。同時，農村地方政府也設法勸阻農民進入城市。

　　在農村，隨著土地改革的進行，戶籍制度也同步建立起來。1954年，內政部、公安部和國家統計局聯合通告，普遍建立起農村戶口登記制度。

　　城鄉分治下的積累戰略

　　至1954年，城市的失業問題基本上得到了妥善的解決。這個過程看起來比以后的人口控制辦法要溫和、有效得多，但是，在這種解決辦法中已包含了一種城鄉分治的思路。從此以后，一旦城市人口、物資供應出現緊張形勢，決策者首先想到的就是把一部分人口轉移到農村，同時禁止農業人口進入城市。而不是從發展經濟、增加就業數量方面尋求解決辦法。

　　社會秩序初步穩定以后，國家開始制定實施第一個五年計劃(1953年至1957年)，明確提出了優先發展重工業的戰略。重工業是資金密集型的產業，對勞動力的需求并不旺盛，對來自農村的低素質勞動力更是需求很少。這種發展戰略從根本上抑制了城市就業崗位的大量增加。另一方面，重工業的發展需要大量的資金，而中國當時資金極為緊張。

　　為了解決發展重工業時的資金不足，國家采取了一系列的解決辦法，包括低利率、低匯率政策，低工資和低價能源、低價原材料政策，壓低農產品價格，減少公共建設和醫療、住房、教育等方面的資金投入。

　　但是，國家實行這些政策以后，并不能確保節省出來的資金被用于重工業的發展，因為市場總是自發地把資金吸引到最具比較優勢的生產經營部門。所以，進一步的政策就是實施國家的金融壟斷和進出口貿易壟斷。為了確保重工業的優先地位，只能將工業企業收歸國有，采用直接的計劃指令規定企業的生產范圍，統一安排輕重工業的比例。但在企業收歸國有以后，企業的員工在日常生產經營中就不可避免地會采取各種變通辦法壓縮積累，增加工資、福利。為了克服這種現象，就只好更進一步，剝奪企業的生產經營自主權。生產資料由國家統一調撥，產品由國家包銷調撥，財政則統收統支。

　　計劃經濟就是這樣在優先發展重工業的目標指引下一步一步地建立起來的。

　　這樣人為維持的體系自然十分脆弱，根本無力面對開放的市場競爭。所以，要建立起各種強制措施以實行足夠的保護。城市戶口特殊地位的基礎就在于此。由于優先發展的重工業位于城市，城市居民自然在這個體系中占據著比農村農民有利得多的地位。

　　相比之下，農民的地位就要不利得多。由于農產品價格被人為壓低，農民自然不愿意向國有商業交售農產品，而是更愿意賣給私商。國有商業以低價收來農產品，并以低價出售給城市居民——實際是用農業補貼重工業——的任務難以完成。必須想辦法解決這個麻煩。國家指望著在市場上打敗私商是不可能的，但國家自有其撒手锏，那就是農副產品的統購統銷制度。1958年，國務院頒布了農產品及其他商品分級管理辦法，把農副產品的統購統銷和派購等政策制度化、法規化。

　　能否把農民順利地納入到人民公社體制內，迫使其承擔起為工業化付出犧牲、積累資金的任務，這是戶籍制度面臨的一個問題。而以后的事實表明，戶籍制度成功地完成了這一任務。同時，在這個過程中，戶籍制度也得到了發展和完善。而且，與城鄉分治的土地制度相對應，戶籍制度的城鄉分治也被牢牢地固定下來。

　　1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式將城鄉有別的戶口登記制度與限制遷徙制度固定了下來。其中第10條第2款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。這就從根本上改變了人口遷徙的程序。在國家嚴密控制城市生活的條件下，實現了國家對人口遷徙的主動控制權。從此以后，二元戶籍制度正式確立。而且，強制性成為了戶籍制度最根本的特點。

　　在此期間，戶口已經逐漸與糧油供應制度、就業制度、社會福利保障制度實行掛鉤。1955年8月，在頒布《農村糧食統購統銷暫行辦法》的同時，還頒布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購買糧食的制度。在就業制度上，1957年，規定了用人單位優先錄用城市戶口。社會保障福利制度是與單位制度聯系在一起的。在歧視農村人口的就業制度的作用下，社會福利保障成為城鎮居民的獨有待遇。這三項制度的確立，加之物資匱乏的背景，自發遷徙的農村人口不再具有在城市立足的可能。戶籍制度的強制性越來越強。

　　尾大不掉

　　從此以后，強硬的戶籍制度在中國完全確立起來。1970年代后期，當知青開始要求返城以后，政府對于知青城市戶口的恢復做了特殊安排，但與此同時，卻進一步加強了城鄉戶籍制度的壁壘。1977年11月8日，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷徙的規定》，強化了對戶口遷徙工作的嚴格管理，尤其強化了對于人口進入大城市的控制，并第一次系統提出了“農轉非”的具體政策，確立了對“農轉非”實行政策控制加指標控制的雙重管理體制。

　　戶籍制度基本完成了賦予它的任務。國家通過這個制度，為公民分別安排了其在社會生活中的位置。在優先發展重工業這個戰略目標的指引下，城市人口的生活消費被壓得很低，而農村人口被限制在土地上，被強迫通過“剪刀差”為工業化提供資金。整個國家好像變成了一個大企業，人人都被安排了位置，且不能隨意改變。國家成了唯一的發展主體。人民只是國家的工具。人民在失去種種自由的同時，也就失去了自主謀求發展、提高生活水平的機會。

　　戶籍制度對中國社會的影響是巨大的。經過幾十年的城鄉分治，中國的城市化進程停滯不前，甚至一度出現了反城市化的傾向。雖然建立起了工業體系，但付出了過分的代價。人民的生活水平極端低下，遠遠落后于其他國家。

　　改革開放以來，重工業優先發展戰略基本上被放棄，可是，戶籍制度卻沒有同步放松。20世紀的后20年，戶籍制度只有一些小的調整，并沒有發生根本性的改變。這是因為，戶籍制度把一部分人固定在了為某種目標承受犧牲的位置。雖然原有的目標不復存在，但這種強制某些人承受犧牲的格局可以很方便地被其他目標所利用。目標總是層出不窮的。強制一旦出現，想要廢除就難了。

　　本文摘自《領導者》雜志總第6期，小標題為編者所加。

　　戶籍管理也講中國特色

　　本刊記者 滿凱艷

　　一些國家的公民享有自由遷移和移居的權利，但國情不同，中國戶籍制度改革不能完全照搬國外的經驗。

　　在中國戶籍制度改革的呼聲越來越高漲之時，一個問題自然而然產生：世界其他國家和地區的戶籍管理對中國有何借鑒和參考意義？

　　登記制度相似，遷移制度不同

　　中國人民公安大學人口管理科學研究所前所長、公安部戶籍處前處長張慶五教授在接受《財經文摘》專訪時表示：“戶籍管理是世界各國最根本的社會管理制度，不光中國有此項制度，國外也同樣有此項制度。外國的戶籍管理多叫‘民事登記’或‘生命登記’、‘人事登記’，雖然叫法不一，但基本上與我國的戶籍管理相似。”

　　“民事登記”是其他社會制度的基礎和依據，因此各國都十分重視。在內容上，國外的“民事登記”內容多包括人口出生登記、死亡登記、婚姻登記，與中國幾乎相同。

　　張慶五指出，經過多年的研究和考察發現，像法國、瑞典、荷蘭、羅馬尼亞、前蘇聯、日本、印度、秘魯、阿根廷等國家的出生登記，內容十分詳盡，不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內容，而且還有其父母的職業、經濟收入、國籍、宗教信仰等相關內容，登記內容比中國還詳細得多。

　　所不同的是遷移制度，有些國家是靠市場加法制的手段，如加強城市管理水平來調節公民遷移和移居方向，而中國實行的是單一的“行政審批”辦法。

　　據介紹，目前，世界上共有70多個國家都實行的是“事后遷移”制度，這些國家公民遷移不受人為因素的限制。

　　此外，張慶五表示，國外的戶籍制度并不與福利制度掛鉤，而且戶籍管理的部門多為內政部門、司法部門或統計部門，這與中國由公安部門負責管理的情況也有所差異。

　　沒有戶口，計劃經濟無法實行

　　張慶五提出，農業人口通過戶口遷移轉為非農業人口帶有較強的政策性。這項政策的形成，是適應國家計劃經濟條件下控制城市人口過猛增長的需要而逐步建立的。

　　據了解，1958年公布的《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《條例》)，實際上54年、55年左右就定稿了，當時并不存在什么遷移入戶的控制問題。

　　但是到公布的時候，情況出現了變化。1953年，伴隨國民經濟的恢復發展和國家開始大規模經濟建設的需要，愈來愈多的農業剩余勞動力盲目涌入城市，給城市交通、住房、勞動就業和生活供應等各個方面帶來日益嚴重的壓力。

　　1953年4月，前政務院發布了《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，沿用至今的“盲流”一詞就是那時提出來的。到了1958年，《條例》所規定的戶口遷移制度，目的之一也是為了制止農村人口盲目流入城市，控制城市人口規模，限制吃商品糧人口的過猛增長。

　　張慶五說，出臺《條例》的背景是，中國是個人口大國，糧食問題特別重要。城市人口發展，首先面臨就是吃飯問題。當時國家糧食產量有限，按照國家的糧食供應計劃，缺口比較大，需要從國外進口糧食，這就對城市居民的口糧要求比較嚴格。換句話說，中國的經濟條件要求戶籍制度必須嚴格管理。

　　遷移政策的形成是為計劃經濟服務的，與中國的特殊國情相聯系，口糧定量，需要根據城鄉居民的戶口為依據。從某種意義上說，沒有戶口，計劃經濟無法實行。

　　一些國家的公民享有自由遷移和移居的權利，是因為他們國家地區、城鄉差距不大，社會收入富裕程度均衡所致，與中國情況不同，對中國戶籍制度改革的參考意義不大。

　　但“戶口”登記制度作為一項最基本社會管理制度，仍會與世界各國一樣在相當長一段時間里存在，對此，張慶五呼吁，應該盡快起草《戶籍法》。

　　中國版的隔離制度？

　　有國外媒體曾經將中國的戶口制度形容為“中國的隔離制度”，認為中國的戶口制度與南非的“種族隔離制度”很相似。

　　據相關媒體報道，上世紀90年代中期以來戶籍制度的部分強制性政策逐步改革和松動，已經很大程度上消除了這種隔離的空間因素。但是戶口仍然有限度地保留了繼承性，并未改變社會隔離的本質。

　　但也有反對觀點提出，從以下兩點來看，中國的戶籍隔離與南非的種族隔離政策并無相似之處：首先，文革時期的“下放”制度，使得個體或有組織的城市工人有時會因犯有“資產階級反革命罪”被重新劃類，驅趕到農村(那里薪金和福利待遇都比較低)，降為農民，而在南非白種工人從來沒有被遣送到班圖斯坦做工。

　　其次，中國的隔離政策是毛澤東主義意識形態下的特定時期的產物，而不是種族主義的催生物。更主要的區別在于，在中國，農村居民可以通過獲取大學學歷，以及被公司或政府聘用工作而將農村戶口轉換為城鎮戶口。

　　一些學者認為，盡管戶口制度存在差別對待，但西方國家為限制發展中國家的人向其移民而設定的護照制度，被稱為全球隔離制度，并不比中國的做法強。

　　也有人引用韓國2008年的戶籍制度改革，認為中國應該效仿韓國。但是，中國社會科學院亞洲太平洋研究所博士王曉玲對《財經文摘》表示，事實上，韓國并沒有廢除戶口制度，廢除的是戶主制度，國內有些曲解。

　　據介紹，戶籍制度改革在韓國是個社會問題，是在女性運動中提出來的。日本殖民時期的影響、儒家文化家長制的殘留造就了韓國的戶主制度，與中國的戶口制度不太一樣，韓國沒有農業戶口與非農業戶口之分，也不存在城鄉二元結構。

　　王曉玲表示，雖然隨著韓國現代化的發展，“戶主”在家庭中的權威逐漸演變成名義上的存在，但是戶主制度仍然存在，就產生許多問題，越來越多的人認為其侵犯了人權和男女平等，2008年終于改革，這種改革主要是文化和倫理上的。

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