《財經文摘》2009年第2期 點擊此處查看全部財經新聞圖片

　　為什么外界(特別是西方媒體)傾向于推斷中國將立即取消戶籍制度呢？從技術層面上看，這些人根本不了解中國戶籍制度運作的復雜性。他們認為，要消除城鄉居民的不平等，就必須取消農業人口和非農人口這一戶籍上的差別，但他們忽視了中國戶籍制度的特點。

　　在城鄉移民領域(農民工)，區分持有本地戶口民工的關鍵是看他們是否獲得所進入城市(鎮)頒發的戶口。

　　中國的農民工有兩大類別：一是獲得了本地戶口，擁有當地正式居民資格的民工；二是沒有本地戶口也沒有在當地取得居住權的民工。第一類民工成功實現了遷徙權，對于第二類民工來說，他們沒有遷徙目的地的戶籍身份和相應權利。在中國，只有得到了遷徙地戶口的人才被官方承認是遷移人口，任何其他形式只能看成是流動人口，這就大大降低了遷移人口的統計數量，使當地擁有永久居住人口的數量控制在較低水平。

　　非戶籍遷徙人口在官方看來是不能在遷徙地永久居住下去的，盡管他們或許已經在目的地居住了多年，但他們只算做“暫住”人口，而且被排斥在當地社會保障和福利之外。擁有遷移地戶口的遷移人口則被納入“計劃遷移”的范圍，享有當地政府提供的社會資源。

　　戶籍之墻仍堅如磐石

　　改革開放以來，大部分流動人口都是農村戶口居民，這部分人口流入城市，構成了流動人口的主體，從而形成了中國目前的人口結構和現狀。在中國，各種原因綜合下來的結果，是形成了被人們廣為詬病的戶籍制度，該制度已經成為中國改革遺留下來的問題最大的一部分未改革的內容，被視為影響廣大民工生活水平提高和不利于社會和諧的重要問題。

　　戶籍管理系統的不統一和局部化強化了中國的矛盾和沖突，常常抵消了中央政府的政策效能，使之難以達到理想效果(比如減少社會不公平和改善勞動力市場現狀)。擁有戶籍管理權力的地方官員也樂于利用這個工具，將“更優秀”的人口和財富吸引到城市。同時，地方政府也傾向于開發最廉價的勞動力資源，將農民的土地征用后蓋政府大樓或批給某些人作為發財之路。

　　然而，我們有理由相信，保持勞動力資源優勢對中國政府仍然是至關重要的，因為“世界工廠”的地位要求中國必須具備廉價勞動力優勢。很明顯，戶籍制度在保持中國在國際市場的勞動力成本優勢中占據了中心地位。要從實質上廢除當前的戶籍制度，中國人前方的路曲折而漫長。

　　我們要討論問題的焦點是，中國是否會在未來幾年內迅速采取措施廢除戶籍制度的限制。要回答這個問題，必須清楚地認識到戶籍制度在中國歷史上產生和運作的機理，以及當前改革的實際情況。如果從中國戶籍制度的兩類劃分標準和農轉非的出現以及改革進行分析，我們可以發現戶籍制度的復雜性。近年來，中國繼續擴大廢除農轉非的試點省份數量，但并沒有從根本上廢除戶籍制度。盡管中國媒體將改革描述得多么美好，但現實是明擺著的，政府沒有對戶籍制度進行多大程度的改變，其地位并沒有受到威脅。

　　戶籍制度將直接和間接地影響著中國農村人口向城市遷移的進程，它就像一堵墻，以“隔離”的方式阻止了大量農村人口瘋狂涌進城市。“雷聲大，雨點小”，這句中國俗語可以描述戶籍制度的改革進程。戶籍制度實際上從屬于城鄉人口轉移這一巨大的社會現實，對當前的中國社會繼續扮演著重要的角色。

　　廢除“農轉非”的啟示

　　過去，農轉非是農業人口轉移到城市的主要途徑，但現在，戶籍制度的地方化管理使這一途徑風光不再。根據中國公安部2005年的一份報告，農轉非在一定程度上減輕了城鄉分割的負面效應。不過，這一政策與取消戶籍制度和其他限制國內遷徙的政策不可同日而語。

　　實際上，農轉非被地方政府以其他形式的“進城條件”所取代，其目的是吸引有財富的人和高學歷人才進入城市，這對絕大多數農民工來說，是一個相當苛刻的條件。作為一項新的全國性政策，廢除農轉非的法律條文顯示，允許四川的農民工獲得廣州的城市戶口是不合理的。 戶籍制度改革在很大程度上并不是主動推進的。假如打破了城鄉分割的現狀，相信其他形式的分割之墻會隨之形成并更為有力。過去，城鄉分割的定義取決于政府對農業戶口和非農戶口的不同解釋，但現在，城鄉分割繼續存在，而主要依賴于政府對本地人和外來人(農民工)的區別對待。這是中國當前財政分權和人口及戶籍管理地方化的必然結果。

　　取消限制未必保障農民利益

　　從更大的視野來看，戶籍制度現在還沒有被廢除，中國媒體上有太多的聲音要求加強農民工在城市的權利保障。我們發現，所謂保障民工的權利只在很少一部分地區被列入計劃。為了不至于對本地人構成威脅，實施的計劃也只局限在很小的范圍，更具有象征意義。因為在中國，本地農民的土地很多已經被政府占有。外地的進城農民依然保留著“外來人口”的身份，這些措施對他們來說沒有多大實際意義。即便是那些取得了城市戶口的少量的本地農民，政策的改變能否給他們帶來實際利益也是值得懷疑的。從農村出現的大量抗議和請愿活動可以看出，保障農民權益的政策效果不盡人意。

　　那么，為什么外界(特別是西方媒體)傾向于推斷中國將立即取消戶籍制度呢？從技術層面上看，我們發現，這些人根本不了解中國戶籍制度運作的復雜性。他們不了解以進城門檻公平化取代農轉非制度的這一重要事實。他們認為，要消除城鄉居民的不平等，就必須取消農業人口和非農人口這一戶籍上的差別，但他們忽視了戶口管理部門的管理方式具有選擇性這一特點，也就是說，制度是一回事，執行又是一回事。

　　分析人士認為，由于漢語對操作規則和戶口定義與西方有細微的差別，同時，改革也具有很大的復雜性，所以西方研究中國戶籍制度時，在翻譯這一步就很容易將概念混淆。從更基本的層面來看，研究者的焦點可能會更多集中于毛澤東時代以來發生的變化，在毛時代，中國被西方描述為遮擋著一層“竹幕”。

　　通過這層半透明的“竹幕”，外界可以觀察到中國允許觀察的信息，對其他的信息只能憑想象和推斷了。這層“竹幕”現在依然存在，而且不可能完全卸除。在轉型時期，媒體通常特別在意中國的變化，并假設這種變化和我們西方一樣，是向市場經濟和開放自由社會過渡的連續、直線型發展過程。由于多種原因，中國政府對媒體實行管制，媒體也趨于一個聲音。結果是，外界觀察到的是一個馬克思主義繼續影響下的中國(比如一黨制繼續存在)。

　　毫不奇怪，作為馬列主義的遺產，慣性力量使戶籍制度很難有實質上的改變。同時，在“不斷進步”的宣傳聲中，國家發展和改革的方向也變得更加模糊不清。從簡單化思維看來，在市場快速轉型過程中，取消戶籍制度和對農民進城的限制被看做是合乎邏輯的，而且是必然的。有趣的是，戶籍制度很明顯是計劃經濟的產物，其存在并繼續產生效率的現實表明，中國離市場轉型的成功還有很長的路要走。在分析戶籍制度的時候，我們不能想當然地按照我們為中國假設的道路去思考，而應該著重于中國基本政策變化的實際效果。

　　來源：華盛頓大學 2008年9月 作者：Kam Wing Chan /Will Buckingham 編譯：楊政文

　　戶籍制度： 城鄉分離的“柏林墻”？

　　對于中國政府來說，城市化不僅僅是經濟問題，還具有深遠的政治意義。在中國，不能簡單地把城市化理解為工業化的附帶產物，也不能認為它僅僅是人口地理分布或是人民生活方式改變的結果。城市化代表著又一次社會變革的開始。

　　從農村到城市

　　為了控制勞動力流動，中國政府從1958年開始在全國范圍內推行戶籍制度，這一制度在農村與城市之間劃下了一道鴻溝。1983年，隨著鄉鎮的繁榮，中央政府開始允許農民在城鎮居住，帶來了第一波農民向城市轉移的浪潮。20世紀90年代，中國市場經濟導向的經濟體制轉型導致城市勞動力需求大幅增長，形成了第二波更為迅猛的轉移浪潮。

　　改革開放初期，中國城市人口占全國人口總數的17.9%，2007年這一比例增至44.9%。在此階段，中國人口總量從9.63億增至13.21億，城市人口從1.72億增至5.94億，年增長率為4.27%。同期，農村人口由7.9億下降至7.28億，年均增長率為負的0.28%。

　　而20世紀80年代初期開始實行的計劃生育政策使出生率大幅下降。因此，導致城市人口數量迅速增長的主要因素有兩點：農村人口向城市的遷移和流動人口的增加，以及現有城市的擴張和新興城市的發展。

　　中國的流動人口

　　在中國，“流動人口”基本上是指居民的長久居住地發生了改變，但戶口卻仍然保留在原居住地。1982年，中國流動人口總數達到657萬，占當時人口總數的0.66%。自上世紀80年代中期城鎮向農民開放，1987年流動人口迅速增至1810萬，1990年則增至2135萬。其后，這一數字迅速增長，1995年為7073萬，2000年時則上升至1.0229億。

　　中國人力資源和社會保障部的一份調查顯示，流動大軍的主要組成部分是農村人口，2005年5月，在非戶籍所在地工作的農村人口達1.2億，其中1億工作在城市。2005年，中國流動勞動力總數在1.4735億左右，占全國人口總數的11.3%。

　　人口遷移，尤其是農村向城市的轉移，給中國經濟和社會發展帶來了重大而又意義深遠的影響。

　　首先，人口遷移為中國提供了廉價勞動力的比較優勢，有力地支持了經濟的飛速發展；其次，這種流動增加了農村地區居民的收入(例如，2005年農村家庭總收入的36%來自打工工資匯款收入)；再次，它促進了城市中心區基礎設施和公共設施的發展。最后，它增加了流動勞動力人群的人力資本儲備。

　　城市化運動

　　中國的城市化進程促進了全國各地已有城市的大幅擴張，以及新興城市如雨后春筍般的出現。 中國國家統計局2008年11月份的統計數字顯示，截止2007年年底，全國城市總數達到655個，比1978年增加了462個。建制鎮的數量也達到了1.9249萬個，幾乎是1978年的8倍。

　　城市規模的迅速擴大最令人感到驚奇。2008年，人口數在100萬到200萬之間的城市就達到了83個。人口超過200萬的大城市由1978年的10個上升至2008年的36個。

　　此外，在這36座大城市中，20座城市的人口超過了500萬。像上海、北京、天津、重慶、廣州和深圳這幾座城市的人口均超過1000萬。

　　其中，深圳是這一現象中最具代表性的城市。1979年，深圳剛剛被劃分為經濟特區時，僅擁有31萬人口，而現在則擁有1000多萬人口。

　　結構沖突

　　戶籍制度所帶來的直接后果是，中國社會被劃分為兩種結構：城鄉二元結構和區域二元結構。 這兩大結構的基礎是戶籍制度和這一制度導致的社會福利方面的體制安排，這類社會福利包括教育、就業、住房、醫療保險和社會保障等。作為計劃經濟的產物，戶籍制度以及相應的體制安排卻在改革時期被大體保留下來。

　　政府建立戶籍制度的初衷是為了保證工業化所需資本的高積累。其后，與初衷不符的是，戶籍制度一直成為中國政府控制農村人口向城市遷移，甚至是限制不同城市間勞動力流動的有力手段。

　　在農村地區，戶口仍然是為農民分配土地的基本依據。因此，戶籍制度在中國遠不僅僅是一種登記制度，事實上它更是一種分配社會及公共資源，調節政治權力的有力手段。

　　隨著中國經濟的持續發展，不同城市間勞動力流動的增加，體制上的矛盾日益突顯。這一矛盾導致了兩大獨特社會群體的出現：“流動人口”和作為城市新社會群體的“農民工”。

　　此外，過去二元社會主要是指農村和城市之間的隔離，現在這一問題延伸至了城市內部。

　　盡管農村勞動力可以進入城市用工市場，但是他們沒有資格享有與本地有戶口居民同等的權利和待遇。戶籍制度在城市居民和農村居民之間樹起了一道“柏林墻”，二者在收入、社會保障、醫療教育等方面的待遇都存在著差距。

　　因此，社會變革所導致的城鄉結構的沖突，導致了不僅是大量廉價勞動的出現，而且還有城市社會階層中新式低級階層的出現。由于像社會福利和社會保障這種體制改革的缺乏，此種情況只會更為惡化。

　　一些地方政府已經開始革新這一陳舊的體制，建立新的規章制度。新制度，在不考慮戶口的情況下為所有居民提供平等的機會。從另一方面來講，戶籍制度完全成為家庭登記體系的一種機能，僅保留其人口統計、社會、經濟發展計劃和城市管理的價值。

　　改革大門

　　中國國家人口計生委的數據顯示，未來25年，中國城市化每年增幅為1%，城市化水平在2025年將達到60%，2030年達到70%。這意味著，至2030年，中國城市人口將達到10.5億，比當前的水平增加了將近5億人。

　　如此迅猛的結構性改變對于中國的經濟和政治結構來講，定會產生意義深遠的影響。目前為止，中國富于彈性的社會結構可以適應過去30年的經濟和城市化發展。

　　然而，有證據表明，中國社會結構的彈性已經被逼到了(接近)底線。當工業化和經濟發展比城市化更具活力的時候(為城市化積累了更多的能量時)，政府推行的戶籍制度以及附帶的社會福利體制將無法繼續支持城市化進程。正相反，這一制度將導致中國社會出現動蕩與不安，并且將抑制經濟的可持續增長。

　　因此，近年來，解決戶籍制度帶來的不平等問題不僅僅是中國人民最急切的政治訴求，而且也是中央政府工作的頭等大事。戶籍制度的背后是人民渴望享有同等國民待遇的權利、消除社會不公平、縮小社會差異、改變中國社會的二元結構。

　　2007年12月15日，胡錦濤主席在17屆黨代會的演講中強調，中國政府將建立一個覆蓋農村和城市的基本社會保障體系，使人人都能享有基本的生活標準。

　　由于中國快速的城市化進程，現在的收入分配和社會保障體系正承受著巨大的壓力。應對這些挑戰需要中國政府實施徹底的戶籍制度改革，重建社會福利和保障體系，徹底根除限制人口流動的制度。

　　中國戶籍制度的改革是一個非常具有爭議性的問題。盡管這一體制在實際運行中被普遍認為是有失公平和不人道，但中國政府擔心，戶籍制度一旦放開，將會導致大批流動人口涌入城市，給已經十分緊張的政府服務體系添加最后一根稻草；同時，政府也擔心未來的經濟發展將會遺漏農村地區，導致社會動蕩及犯罪率不斷攀升。

　　另一方面，戶籍制度阻礙經濟發展，很長時間以來已經成為公認的事實。中國加入WTO的舉措，迫使政府不得不實行勞動力自由流動的改革，并加速經濟改革。從2001年，戶口制度出現松動。

　　符佳林根據美國詹姆斯頓基金會與維基基金會報告綜合編譯

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