《財經文摘》2009年第2期 點擊此處查看全部財經新聞圖片

　　策劃／執行 楊政文 齊介侖 滿凱艷 符佳林 高雅

　　編者按：

　　戶口，中國人耳熟能詳。它看上去也就這么一個小本，覆蓋的信息卻關系到每一個人的命運。從手寫到機打，盡管戶口的形式發生了很大變化，但數十年來，戶口對居民的意義卻并沒有發生根本性的改變。多少時候，“查戶口”曾經讓人們心有余悸，仿佛自己的命運始終被掌握在別人手里，而對農村人來說，有了城市戶口，就意味著永遠脫了那層“農皮”。

　　近年來，戶籍制度越來越成為人們詬病的對象。事實上，戶籍制度本身只是政府為掌握戶口數量而設置的一種簿籍登記制度，它的存在有歷史的必然性和合理性。但為什么要捅破這層紙的限制如此艱難？問題不在于戶口本身，而是附加在戶籍背后的種種現實利益。戶籍制度問題的背后是人民渴望享有同等國民待遇的權利、消除社會不公平、縮小社會差異、改變中國社會的二元結構。從這個角度上說，徹底廢除戶口限制的要求是基于社會道義的角度發出的聲音，是可以理解的。

　　不過，改革開放以來，多少人曾為廢除戶籍限制獻言獻策，但最終都未能從根本上撼動戶籍制度的現狀。中國政府也曾多次組織戶籍制度問題調研，希望將情況摸透后進行變革。讓政府擔心的是，戶籍制度一旦放開，將會導致大批流動人口涌入城市，給已經十分緊張的政府服務體系添加最后一根稻草；同時，政府也擔心未來的經濟發展將會遺漏農村地區，導致社會動蕩及犯罪率不斷攀升。

　　兩權相害取其輕，中國政府并沒有采取激進的做法，一夜間宣布有關限制政策作廢，而是以謹慎、保守和漸進的策略，從外圍入手，逐步淡化戶籍制度對居民的影響。這種由外圍到核心的改革戰略代價較小，正是中國漸進式改革道路的必然反應。

　　中國的城市化和市場化并未完成，可以預見，作為轉型期的一條“繩索”，戶籍制度不能突然放開，但也不能捆得太緊，最好的選擇是，通過改革建立健全社會保障體系，實現政府公共產品和服務的公平化，使中國社會從戶籍限制中金蟬脫殼。

　　文一、

　　戶籍改革波及誰？

　　中國戶籍制度的流弊正在擴大，要求改革的聲音也愈加強烈。不過，一個非常明確的事實是，要完成取消戶籍制度這一歷史任務卻是難上加難。理由之一便是，中國實行的是漸進的市場化改革。這就意味著，目前維持城鄉區別對待的戶籍制度改革是一項制度工程，是系統化改革的結果。

　　公共產品的提供 與地方政府的態度

　　社會安全保障系統改革就是很好的例子。中國的社會保障體系支離破碎，城鄉居民享受的待遇完全不一樣。在城市，國家機關、國有企事業單位建立了自己的安全保障體系，這些單位是福利經費的承擔者，在農村地區，合作醫療和五保戶是主要形式，經費由生產隊提供。 這種社會保障體系在迅速擴大的社會風險面前顯得越來越缺乏效率，城市人比農村人享受到的福利更多。20世紀80年代中期開始，部分國家單位的職工開始下海，他們的保障也就轉移到社會。但是，從農村出來的農民工卻無法享受這樣的待遇，城里沒有給農民工留出對口保障資金。

　　公共產品的供應有兩種方式，一是根據居民數量，這一系統與戶籍無關，二是根據戶口登記的人數確定。中國是戶籍制度下城鄉分割的典型，按照戶口登記的人數供應公共產品是城市地區采取的主要形式。

　　第一種供應模式下，受益人群包括兩類，一是擁護本地戶口的人群，主要對象是老年人、低工資的適齡勞動者，二是進入該地區的，擁有一定年限和條件的人。

　　對于第二種供應模式來說，除非本地人在戶籍制度改革后獲得了相應的補償，否則，他們與民工相比也是不公平的，很難接受這樣的改革。如果將民工排除在外，第二種改革方案對本地人來說也就變得可以接受了。

　　改革的另一個問題是，制度的設計和操作成本不能太高，如果將流動人口計算在內，改革成本將大到讓人難以接受。在這個前提下，中國城市社會保障改革采取了第二種方式，即照顧了部分流動人口。

　　從長期來看，因為到發達地區工作存在明顯的比較利益，戶籍制度不會阻止農村人口繼續流入城市。由于地區差別和城鄉差別的擴大，農民進城的主要原因是能夠獲得城里相對較高的工資，城市社會保障這一潛在利益并非吸引他們的主要原因。不過，從長期來看，第二種供應模式不利的一面也將越來越顯化。這種模式并沒有解決社會保障覆蓋全社會的問題，它不僅加深了勞動力向城市轉移的程度，也使農村人的生活方式顯現出城市的特征。

　　義務教育也是制約戶籍制度改革的一大因素。20世紀80年代，中國將義務教育的財政投資責任下放到地方政府，使義務教育制度變得殘破不堪。在地區差別擴大繼續的形勢下，這一政策導致了教育資源配置的嚴重不公。在尚未解決城鄉分割問題的前提下，教育改革又反過來強化了不公平。

　　地方政府的行為是使戶籍改革復雜化的又一大原因。地方政府在某些領域權力的擴大是影響原因之一，比如從中央分到地方的國有企業的控制權和所有權。分權也使地方政府能夠在自己的權限內從企業收益中分享收入。相應地，地方政府應該為本地居民提供公共產品和服務，而這些公共品過去是由中央政府提供的。

　　改革使地方政府成為經濟增長的推動者，30年來，地方政府和官員是市場機制的積極培育者，在吸引外資和促進地方經濟發展中發揮了積極的作用。不過在發展中，地方官員也會本能地以戶籍制度為主要工具加強制度性的壁壘控制。地方政府對勞動力市場的保護就是一個例子。

　　為什么地方政府不愿意向外地人提供公共產品和服務呢，為什么大量民工被排斥在城市特權之外，為什么中央政府多次強調要改善民工工作條件被地方置之不理？

　　首先，分權以后，中央政府將許多責任推給了地方，不再向地方提供必要的財政支持。在財政壓力下和稅費改革的條件下，地方政府不得不想方設法擴大財源，增加收入。在僵化的財政約束下，“地方公共服務只能供應給本地居民”的觀念得以加強。

　　其次，很多人認為，民工為所在城市做出了重要貢獻，他們理應享受到當地的公共產品和服務，但執行起來有技術困難。民工作為一個具有高度流動性的群體，為其提供公共產品和服務有兩個問題：一方面，在擁有本地戶口的人看來，他們為這個地方貢獻了很長時間，民工對公共產品和服務的要求對他們來說是不公平、不合理的。另一方面，很多公共產品和服務，比如退休保障要求受益者在同一個工作單位至少交納一定的時間才能領取退休金。這對有高度流動性的民工來說成為一大難題。

　　影響地方官員對民工態度的另一大原因是中國的干部政績考察制度。干部政績考核主要是建立在人均GDP、人均稅收收入和其他指標基礎上的，為外地人提供公共產品和服務不在考察之列。為了政績，地方官員樂于將外地人排斥在公共產品和服務之外，這樣也可以增加人均GDP水平。

　　更嚴重的是，同本級政府或更高級別的政府一樣，地方人大也傾向于反對為外地人提供公共產品。大多數地方人大代表都是由“本地人”選舉出來的“本地人”，外地人極少，如果人大中外地人的數量得不到增加，干部的考核辦法得不到改善，外地人要想取得與本地人同等的保障待遇是難上加難的。

　　改革取向

　　市場化改革為農民進入城市工作敞開了大門，農民也可以在城市購買一般性商品。不過，很多公共產品和服務要求有本地戶口才能享受。在這種條件下，戶籍制度很難得以根本改變，與教育、就業和社會保障緊密聯系在一起。

　　過去的改革之所以沒能從根本上改變戶籍制度的現狀，主要是因為與戶籍聯系在一起的制度性框架沒有多大變化，同時，地方官員的地方保護主義也是妨礙戶籍制度變革的一大原因。將來的改革方向應該尋找一種根本性的途徑，重新定位建立在戶籍制度之上的制度性框架。

　　戶籍改革中，中央政府的角色和地位相當重要。地方政府天然有維護地方利益的傾向，中央政府就應該承擔起構建和維護全國性統一市場的責任。勞動力市場能否正常發揮功能是市場經濟的關鍵，那種容易造成勞動力市場分割的政策應該盡力避免。

　　轉換地方政府的行為和角色也是重要方面。對市場力量尚未發育成熟的轉型經濟來說，地方政府介入經濟的行為必須謹慎而且要對市場有益。不過，經過多年的轉型，中國的市場形態已經發生了深刻變化。在眾多力量進入市場的現實背景下，地方政府應該有所為，有所不為，盡量少干預，為地方市場經濟提供更好的公共產品和服務。

　　要轉變政府保護行為，政績考核評價指標應該相應改變。在當前的情況下，地方政府更愿意關注本地戶口人群。盡管中央再三要求地方重視農民工的利益，但卻沒有多少激勵機制。

　　對農民工利益保護不夠在中國已經更多被看做是道德層面的問題。為向勞動力流動提供便利環境，建立全國統一的勞動力市場，地方政府應該在促進農民工雇傭環境上多下功夫。政績考核指標里，應該增加為民工提供保障服務的內容。

　　城鄉之間的勞動力流動在一定程度上減少了農村貧困和地區差別，但是，公共產品和服務的財政投資不足造成貧困地區醫療、教育等經費投入的下降，這就從相反方向拉大地區差距。要打破這個惡性循環，中央政府有義務扮演更重要的角色，增加對貧困地區的轉移支付，使教育和醫療實現在全國范圍的公平。

　　簡而言之，要將戶籍歧視的負面效應降低到最小程度，目前的戶籍制度改革應該以公共產品和服務改革為主要突破口，地方政府也應該在為外地人提供保障方面擁有足夠的動力。

　　來源：新加坡國立大學東亞研究所 編譯：羅岳

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