張璐/文

　　必須在法律和事實(shí)上將國(guó)家自然資源所有者的身份獨(dú)立于國(guó)家的行政管理者角色之外

　　縱觀新近頒布的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，將出資人的相關(guān)權(quán)益與保護(hù)作為了立法的核心問(wèn)題，實(shí)際上就是體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家作為資產(chǎn)所有者的身份確認(rèn)以及相關(guān)權(quán)益的保護(hù)。對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的立法規(guī)范如此，對(duì)國(guó)家自然資源資產(chǎn)的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)如此。

　　從“資源”到“資產(chǎn)”——樹(shù)立自然資源資產(chǎn)觀念

　　在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，有關(guān)自然資源的制度設(shè)計(jì)主要是通過(guò)各自然資源的單行立法實(shí)現(xiàn)的。回顧建國(guó)后自然資源立法發(fā)展的進(jìn)程，中國(guó)的自然資源單行立法是伴隨著對(duì)國(guó)家對(duì)資源行業(yè)的行業(yè)管理發(fā)展起來(lái)的，這也在一定程度上符合自然資源立法發(fā)展的一般規(guī)律。

　　然而，中國(guó)資源行業(yè)的發(fā)展還是表現(xiàn)出一定特殊性。就對(duì)自然資源本身的理解和定位來(lái)看，在傳統(tǒng)勞動(dòng)價(jià)值論的影響下，自然資源是沒(méi)有價(jià)值可言的，更談不上將其作為資產(chǎn)來(lái)看待。

　　就資源行業(yè)發(fā)展的主體而言，林、礦、石油、煤炭等各領(lǐng)域基本上是以國(guó)企為主體的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)企的企業(yè)利益與國(guó)家的資源權(quán)益混為一談，國(guó)家與企業(yè)之間缺乏理性的利益機(jī)制構(gòu)建。

　　在上述因素的影響下，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)資源行業(yè)的發(fā)展一直是行政權(quán)力為內(nèi)生變量的，包括對(duì)自然資源的配置，也大多是通過(guò)無(wú)償?shù)男姓�委授�?shí)現(xiàn)。從法律上來(lái)說(shuō)，自然資源只是行政管理的附屬，其自身價(jià)值或是資產(chǎn)屬性無(wú)從談起。

　　從上世紀(jì)90年代，中國(guó)開(kāi)始實(shí)質(zhì)意義上的以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，隨著觀念的更新和自然資源形勢(shì)的變化，國(guó)家對(duì)自然資源的價(jià)值和資產(chǎn)屬性開(kāi)始有所考慮。在法律上表現(xiàn)為對(duì)于各種以開(kāi)發(fā)利用為目的的自然資源“非所有利用”權(quán)利的取得規(guī)定了有償?shù)姆绞剑�并允許這些權(quán)利進(jìn)行有限制的轉(zhuǎn)讓。

　　立法中的這些變化，在一定程度促進(jìn)了對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用效率的提高和對(duì)自然資源增殖投資積極性的提高。但總體而言，在自然資源資產(chǎn)化的進(jìn)程中，立法并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。因?yàn)榭傮w而言，行政權(quán)力在自然資源配置中的支配性作用并沒(méi)有得到根本性的改變，那些應(yīng)該體現(xiàn)自然資源價(jià)值和資本屬性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利無(wú)論是在內(nèi)容上還是在運(yùn)作的過(guò)程中，都難以擺脫行政權(quán)力的影響甚至為行政權(quán)力所吸收，其應(yīng)有的功能根本無(wú)法正常發(fā)揮。

　　就各種自然資源“非所有利用”權(quán)利有限制的轉(zhuǎn)讓而言，有學(xué)者曾犀利地指出，“嚴(yán)格說(shuō)，這種產(chǎn)權(quán)安排與其說(shuō)是為廠商劃定了交易的范圍，不如說(shuō)是政府資源行政管理或管制權(quán)的優(yōu)化，是行政權(quán)力的延伸，是政府手中的玩偶，卻不是廠商牟利的手段。”

　　因此，歸根到底，從立法角度對(duì)自然資源的定位依然還是行政管理的附屬，在權(quán)利內(nèi)容上財(cái)產(chǎn)性因素的缺乏和在權(quán)利運(yùn)作過(guò)程中對(duì)牟利的排斥，是無(wú)法真正滿足自然資源資產(chǎn)屬性對(duì)立法的要求的。

　　在人們的固有觀念中，對(duì)自然資源基本屬性的認(rèn)識(shí)往往是建立在其自然屬性的基礎(chǔ)上，結(jié)合開(kāi)發(fā)利用的需要強(qiáng)調(diào)其使用價(jià)值，將使用價(jià)值與自然屬性密切相連而排斥甚至是否認(rèn)其社會(huì)屬性。因此，“價(jià)值”、“財(cái)產(chǎn)”等帶有明確社會(huì)屬性烙印的觀念難以在自然資源領(lǐng)域形成。當(dāng)然，傳統(tǒng)勞動(dòng)價(jià)值論有關(guān)“價(jià)值來(lái)源于社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)的凝結(jié)”的經(jīng)典論斷對(duì)此也產(chǎn)生了不可忽略的影響，導(dǎo)致至今人們心目中只有資源而沒(méi)有資產(chǎn)。

　　實(shí)際上這是一個(gè)在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。因?yàn)榫推浠�本含義來(lái)看，“資源”這個(gè)詞本身就是一個(gè)極具社會(huì)功利性?xún)?nèi)涵的評(píng)價(jià)。有學(xué)者曾指出，資源一詞是具有向度(dimension)的觀念，一種物質(zhì)被稱(chēng)為資源是有時(shí)間、社會(huì)制度、目的與手段設(shè)計(jì)及技術(shù)的向度的。換而言之，資源稱(chēng)謂的形成包含了諸多社會(huì)性的前提因素。因此，當(dāng)人們把那些“自然界中可以為人類(lèi)帶來(lái)財(cái)富的自然條件和自然要素”稱(chēng)為自然資源時(shí)，就已經(jīng)意味著這些天然賦存的自然條件和自然要素已超越固有的自然屬性而轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾�的社�?huì)資產(chǎn)類(lèi)型。

　　因此，自然資源的社會(huì)屬性不容忽視，尤其是隨著對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用廣度和深度的不斷拓展，其日益稀缺的現(xiàn)實(shí)決定了僅強(qiáng)調(diào)其基于自然屬性的使用價(jià)值是不夠的。因?yàn)橹挥袑⒒�于自然屬性的使用價(jià)值與其基于社會(huì)屬性而產(chǎn)生的價(jià)值結(jié)合起來(lái)，才能使礦產(chǎn)資源進(jìn)入法律發(fā)揮作用的范圍，尤其是成為資產(chǎn)法律關(guān)系作用的對(duì)象，在最大限度上解決因其稀缺而導(dǎo)致的對(duì)有效配置規(guī)則的制度需求。

　　而超越自然資源的自然屬性，確認(rèn)和肯定其基于社會(huì)屬性而應(yīng)有的價(jià)值和資產(chǎn)屬性，就當(dāng)前的情況來(lái)看，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中都并無(wú)障礙。

　　在理論上，無(wú)論是基于“稀缺價(jià)值論”、“效用價(jià)值論”還是基于對(duì)傳統(tǒng)“勞動(dòng)價(jià)值論”的重新理解，都可以為自然資源的價(jià)值來(lái)源進(jìn)行充分合理的論證。

　　在實(shí)踐中，由自然資源開(kāi)發(fā)利用所帶來(lái)的巨大財(cái)產(chǎn)收益也是有目共睹。因此，必須在承認(rèn)礦產(chǎn)資源價(jià)值的前提下確認(rèn)其資產(chǎn)屬性，而這一點(diǎn)也正是推進(jìn)對(duì)自然資源實(shí)行資產(chǎn)監(jiān)管的一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)。因?yàn)椋�只有肯定自然資源的資產(chǎn)屬性，才能建立符合價(jià)值規(guī)律的自然資源開(kāi)發(fā)利用的激勵(lì)和約束機(jī)制，也才能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)權(quán)益的最大化。

　　從管理者到所有者——國(guó)家自然資源資產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)

　　根據(jù)憲法、民法通則、物權(quán)法以及各自然資源單行立法對(duì)自然資源權(quán)屬的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)絕大多數(shù)自然資源為國(guó)家壟斷所有。這就導(dǎo)致了國(guó)家對(duì)自然資源的雙重身份，既是所有者也是管理者。

　　這一點(diǎn)在某種意義上來(lái)說(shuō)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)家自然資源資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)與保護(hù)的主要障礙。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家管理者角色的強(qiáng)勢(shì)影響沖淡甚至吸收了國(guó)家的資產(chǎn)所有者身份，把國(guó)家對(duì)自然資源的行政管理與國(guó)家的自然資源資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)混為一談，對(duì)國(guó)家的行政管理職能和民事資產(chǎn)權(quán)能不做區(qū)分，甚至是“行政兼理民事”，行政權(quán)力的異化嚴(yán)重阻礙了國(guó)家資產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)。

　　從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)家作為自然資源的管理者和所有者，這兩種身份的目標(biāo)原本是應(yīng)該存在巨大的差異的。所有者所追求的是資產(chǎn)效益的最大化，而管理者則應(yīng)以社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)為基本出發(fā)點(diǎn)。

　　當(dāng)然，對(duì)于國(guó)家而言，資產(chǎn)效益的最大化和社會(huì)整體效益的實(shí)現(xiàn)之間并不必然存在矛盾，但在很多情況下，還是需要有取舍的，而且這二者實(shí)現(xiàn)的途徑和方式也是不一樣。因此，在國(guó)家對(duì)自然資源雙重身份不可能改變的前提下，在相關(guān)的立法和制度設(shè)計(jì)中必須將所有者和管理者的身份進(jìn)行明確區(qū)分。

　　國(guó)家作為自然資源的管理者，此時(shí)已推定其作為社會(huì)公共利益的代表，法律賦予其高于其他社會(huì)關(guān)系主體的優(yōu)越地位并行使公權(quán)力，通過(guò)國(guó)家公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和某些自然資源交易行為的干預(yù)和介入，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)安全、資源產(chǎn)品宏觀供求平衡、環(huán)境污染與破壞等問(wèn)題，在最大程度上確保礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中社會(huì)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，此時(shí)強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家與相對(duì)人之間的命令與服從關(guān)系。

　　國(guó)家作為自然資源所有者，是典型的民事法律關(guān)系主體，與其他民事法律關(guān)系的主體在身份上是平等的，圍繞對(duì)自然資源的資產(chǎn)化運(yùn)作，行使占有、使用、收益和處分等權(quán)能，與其他民事法律關(guān)系的主體以各自效益最大化為目標(biāo)，在意思自治的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商一致進(jìn)行交易，此時(shí)發(fā)揮作用的主要是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律，這是國(guó)家自然資源資產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)與保護(hù)的基本路經(jīng)依賴(lài)。

　　因此，必須在法律和事實(shí)上將國(guó)家自然資源所有者的身份獨(dú)立于國(guó)家的行政管理者角色之外，在自然資源資產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)領(lǐng)域推動(dòng)國(guó)家由管理者向所有者的身份轉(zhuǎn)變，以所有者的身份為前提，以自然資源的資產(chǎn)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)并加強(qiáng)國(guó)家的自然資源資產(chǎn)權(quán)益。

　　作者系華東政法大學(xué)副教授