必須以事業性國有資產管理改革來推動事業單位分類改革的進行，通過“兩個預算”的結合來支持事業單位改革步伐的加快

　　文宗瑜 譚靜/文

　　企業國資法日前獲得通過,行政事業性國資立法也應加快進程,為提高行政事業性國資管理水平提供法律依據。

　　當前，行政事業性國有資產管理體制如何構建，行政性國有資產管理如何支持政府職能轉變，事業性國有資產如何充分滿足公共產品及服務供給的需求等等，都面臨著許多障礙和困難。因此，必須積極探索行政事業性國有資產管理改革的制度性創新與管理模式創新的途徑和方法。

　　從行政事業性國有資產管理水平全面提高的要求看，應該從政府會計標準的制定及其出臺、行政事業性國有資本預算的實施、事業單位分類及其改革加快幾個方面加大改革力度，為全新的行政事業性國有資產管理體制的構建奠定基礎和創造條件。

　　盡快制定并出臺中國政府會計標準

　　在市場經濟條件下，隨著政府職能轉變和全社會對公共產品及服務需求的不斷增長，應該把行政機構及事業單位財務管理水平提高和財務信息公開披露作為切入點，來推動行政事業性國有資產管理水平的提高。但是政府會計標準的缺失使行政機構及事業單位的財務管理長期徘徊在低水平。因此，盡快制定并出臺中國的政府會計標準，并以此來提高行政事業單位財務管理水平和行政事業性國有資產管理效率的重要基礎。

　　十屆全國人大第四次會議通過的《我國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出要“推進政府會計改革”，一些人大代表、政協委員也都提出我國實施政府會計改革的建議。我國政府應該積極學習并借鑒市場經濟發達國家政府會計制度改革的先進經驗，認真分析和總結我國企業會計制度改革的經驗，順應中國市場經濟發展的規律，盡快制定并出臺適合我國國情的政府會計標準�？梢钥紤]由財政部負責制定政府會計標準，并以部長令等形式加以發布。

　　政府會計標準的制定及出臺不可能一步到位達到非常高的水平。所以下一步應該按照“總體規劃，先易后難，重點突破，逐步推進”的原則推動政府會計標準的制定，可以借鑒企業會計準則的先進經驗，實施修正的權責發生制會計基礎，先制定一個相對簡單和粗略的政府會計標準，以后分步推進、逐步完善。政府會計標準的制定及出臺將為行政事業單位的財務管理活動提供有效的制度保證，為行政事業單位財務會計信息的公開、及時披露提供法律依據和保障。

　　加快推進實施行政事業性國有資本預算

　　行政事業性國有資本預算，尤其是事業性國有資本預算，對于提高整個行政事業性國有資產管理具有重要意義。目前，我國實施行政事業性國有資本預算的條件已經基本成熟，必須加快推進行政事業性國有資本預算的實施，并盡快實現“兩個預算”的有機結合。

　　行政事業性國有資本預算是國有資本預算體系的組成部分

　　國有資產通�？梢詣澐譃�3大類，即經營性國有資產、行政事業性國有資產和資源性國有資產。雖然各類國有資產隸屬不同的部門，但是從整個國有資本預算的目標定位和要求來看，完整的國有資本預算體系應該包括經營性國有資本預算、行政事業性國有資本預算，資源性國有資本預算。

　　隨著行政事業性國有資產管理改革的進一步推進和深化，試點并推行行政事業性國有資本預算的時機已經成熟。我國行政事業性國有資產占全部國有資產的比重越來越高，其對社會經濟文化的全面發展和進步具有重大影響。因此，建立和完善行政事業性國有資本預算制度具有其必要性和可行性。

　　通過科學的行政事業性國有資本預算制度，可以充分發揮行政事業性國有資產功能和作用，優化資產的配置效率進而可以為社會公眾提供更多、更好的公共產品或公共服務。

　　認真研究并推動事業性國有資本預算工作的開展

　　事業性國有資產是整個行政事業性國有資產的主要組成部分。市場經濟條件下，國有資本應該更多地履行公共職能，尤其是事業性國有資產，應該主要定位于提供更多更好的公共產品及服務上。

　　在行政事業性國有資本預算中事業性國有資本預算是重點，也是難點。在沒有事業性國有資本預算的條件下，過多、過快增長的事業性財政撥款，將極易導致更多的浪費和腐敗。因此，各級政府應該認真研究并推動事業性國有資本預算工作的開展。通過事業性國有資本預算制度的建立和工作的開展，一方面有利于推動事業單位的轉型和分類改革；另一方面可以有效提高事業性資產的管理效率和水平，充分發揮事業性資產的公共服務功能。

　　實行事業性國有資本預算，首先要關注的是資產如何使用以及使用的效率問題，政府要通過事業性國有資本預算對公共產品及服務供給進行有效調控。作為政府宏觀調控的衍生手段之一，事業性國有資本預算應該著眼于事業單位分類及其改革的全面推進。

　　同時，事業單位國有資本預算還必須與財政撥款預算相統一，而且財政部應該聯合其他部委制定社會公益類事業單位改革與增量投入的中長期規劃，以中長期規劃來指導公益類事業單位財政撥款的年度預算。

　　需要指出的是，事業性國有資本預算還需要注重績效的評價，應盡快建立事業性國有資本預算的績效評價指標、評價方法、并向社會公眾及時、有效披露。從維護社會穩定，構建和諧社會的目標要求看，事業性國有資本預算績效評價體系可以本著“先試點、后推廣”的原則，先從資產占有量比較大的教育、衛生類的事業單位著手。

　　把事業性國有資本預算與事業單位財政撥款預算結合起來

　　事業性國有資產的主要來源是財政預算撥款，隨著公共產品及服務供給的不斷加大，事業性國有資產的規模會越來越大。事業性國有資本預算作為政府對公共產品及服務的有效調控手段，僅僅進行事業性國有資產存量的結構性調整，仍然不能解決公共產品及服務的過大供需缺口。這就意味著，政府應該把公共產品及服務供給的調控意圖傳導給公共財政預算，實現事業性國有資本預算與事業單位財政撥款預算，“兩個預算”的有機結合。

　　事業性國有資本預算是事業性財政撥款增加的前提條件。因此，首先應該進行事業性國有資本預算，尤其是對那些增長較快的文教、衛生、文化等領域，應該盡快建立事業性國有資本預算制度。在事業性國有資本預算制度建立以后，公共財政預算要關注并充分考慮事業單位的增量投入，通過“兩個預算”的有效結合實現存量和增量的合理、有效配置，進而提高整個事業性國有資產管理的水平。

　　加快事業單位分類改革

　　隨著市場經的發展以及行政管理體制改革的不斷深化，原有的事業單位管理體系已經難以適應整個經濟社會發展的需求。要提高事業性國有資產管理的水平，突破口就在于盡快打破原有的事業單位利益分配格局，盡快推進事業單位的轉型及分類改革。

　　目前，事業單位和事業性國有資產存在主要問題并不是單位數量過多和資產規模過大，而是結構不合理的問題。主要表現為政務支持類事業單位太多太大，而公共服務類的事業單位卻難以有效滿足公共產品及服務供給的需求。

　　按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔行政職能的政務支持類事業單位，要逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構，盡量減少其數量，縮減其規模。對主要從事生產經營活動的自主經營類事業單位，應逐步轉為自負盈虧的企業。對主要從事公益服務的社會公益類事業單位，要整合資源，強化公益屬性，加大供給能力并加強政府監管。

　　與此相適應，事業性國有資產的存量應該按照結構性調整的要求，逐步向社會公益類事業單位轉移和集中。適應結構性調整的要求，事業單位的增量預算管理也要向社會公益類事業單位傾斜。

　　在事業單位分類改革中，財政預算撥款仍然是事業單位運行的主要資金來源。作為每個年度都要向事業單位進行投入的財政資金，必須實行增量預算管理。在增量預算管理中，政務支持類事業單位的數額在總量及比例上要逐年減少，社會公益類事業單位的數額及比例應逐年上升，最終通過事業單位的分類改革盡可能滿足公共產品及服務的供給。

　　如果對事業單位進行分類改革，就會涉及到已有利益格局的打破和調整。因此，企圖等待事業單位自主的進行改革是不可能的，即便是在主管部門的推動下進行改革都是非常困難,所以必須以事業性國有資產管理改革來推動事業單位分類改革的進行，通過“兩個預算”的結合來支持事業單位改革步伐的加快。

　　作者單位：財政部財政科學研究所