國資監(jiān)管機構(gòu)之惑

　　《上海國資》記者 劉虹

　　國有資產(chǎn)法出臺后，國資委的職能將面臨調(diào)整，國資委可能將只對由國資委出資的企業(yè)行使出資人監(jiān)管職能

　　國有資產(chǎn)法起草最主要的難點是什么？起草專家組成員之一、中國政法大學經(jīng)濟與法研究中心主任劉紀鵬認為，國有資產(chǎn)法當前的關(guān)鍵，在某種意義上來說，還是取決于國資委的定位。

　　國有資產(chǎn)法的難點

　　專家指出，國有資產(chǎn)管理體制和機構(gòu)設置，是國有資產(chǎn)立法中的一個重要問題。由于國務院和地方政府分別代表國家對出資企業(yè)履行出資人職責，為落實這種職責，必須授權(quán)相應的機構(gòu)代表政府具體承擔出資人職責。自國資委成立以來，在維護出資人權(quán)益、保障國有資產(chǎn)安全、防止流失、推動企業(yè)改革發(fā)展方面做了大量工作，取得了很好的效果。國資立法中，對國資委作為特設機構(gòu)的情況進行總結(jié)，對其職能加以定位，是十分必要的。

　　當前國資管理體制的實際情況是，從中央層面看，目前國資委履行出資人職責的企業(yè)有152家，除此之外，還有涉及鐵路、煙草、郵政、文化、廣電及教育、衛(wèi)生等80多個部門所管理的3000多家企業(yè)(含企業(yè)化管理的事業(yè)單位)也在從事國有資產(chǎn)經(jīng)營。

　　國有資產(chǎn)法的調(diào)整范圍已經(jīng)明確為經(jīng)營性資產(chǎn)，凡是國家出資的企業(yè)，都應由政府代表國家履行出資人職責，因而該法的適用范圍涵蓋了國資委和其他部門管理的所有經(jīng)營性國有資產(chǎn)，而不僅僅是國資委管理的資產(chǎn)。

　　上海市國資委法規(guī)處處長王杰告訴《上海國資》，國資委的定位是國有資產(chǎn)法的一個關(guān)鍵而敏感的問題。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，國有資產(chǎn)的出資人是中央人民政府和地方人民政府，草案透露出的信息是，國有資產(chǎn)出資人代表應由政府授權(quán)；出資人代表不止一個，而可能是多個；國資委不再是唯一的出資人代表，除國資委外，政府還可以授權(quán)其他部門或機構(gòu)，分別代表政府履行出資人職責。

　　王杰指出，國家一級的監(jiān)督管理委員會目前有4個，即銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，但國資委與其他3個委員會是不同的，是一個“特設機構(gòu)”。國有資產(chǎn)法出臺后，國資委的職能將面臨調(diào)整，國資委可能將只對由國資委出資的企業(yè)行使出資人監(jiān)管職能。

　　華東政法大學副校長顧功耘則指出，十六大報告明確國資委的定位是履行出資人職責，擁有管人、管事、管資產(chǎn)三結(jié)合的權(quán)力，對國有資產(chǎn)經(jīng)營與管理進行全面監(jiān)管，因而現(xiàn)在的國資委是出資人與監(jiān)管者合于一體。出資人就是股東，應當行使股東權(quán)利。國資委下屬有150多家央企，投資范圍廣、涉及行業(yè)多，這對一個股東來說是難以把握的。“國資委雖然叫‘委’，但實際上卻是一個大型的投資公司，在國家層面，集中在一個公司管理如此大量的資產(chǎn)，實際上是力所不能及，這對國資保護不利。”

　　同時，顧功耘提出了另一個層面的問題,即國資委作為股東來監(jiān)管出資企業(yè)，那么在政府層面,誰來代表國家監(jiān)管股東呢？

　　實際上，國資委行使國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)應當包括對國有企業(yè)出資人——股東的監(jiān)管，甚至主要是對出資人的監(jiān)管。而現(xiàn)有的國資委定位兼具出資人和監(jiān)管出資人兩種功能，這就存在監(jiān)管者監(jiān)管自身的重大矛盾。

　　劉紀鵬認為，國資委還是希望能夠既當監(jiān)管者，又履行出資人義務，是不現(xiàn)實的。現(xiàn)實的選擇是在統(tǒng)一國務院只能有一個國資委的認識基礎上，把國資委的定位從履行出資人職能轉(zhuǎn)變到履行管理出資人的職能上，即跳出150多家企業(yè)的局限，對界定為中央擁有的全部國有資本發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。

　　為了使國資委成為出資人的管理人，劉紀鵬指出,這需要在國資委和大型國有企業(yè)之間構(gòu)造一個履行出資人職責的、專門從事國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理的中間層次——控股公司，可以由大型企業(yè)集團的集團公司擔任，也可以由行業(yè)性的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司承擔。這類公司原則上保持國有獨資形態(tài)，專門以股東身份從事國有資本的經(jīng)營管理和運作，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營。發(fā)揮承上啟下的作用，既接受國資委的監(jiān)督和管理，又發(fā)揮國有資產(chǎn)出資人的作用；既可以成為國有資本經(jīng)營收益的“蓄水池”，又能替國有企業(yè)“遮風擋雨”。

　　顧功耘也表達了相似的觀點，認為國家應專設一些投資公司或資產(chǎn)經(jīng)營公司，可以是多個，如10-20個。而國資委代表政府來監(jiān)管這些投資公司，它應該具有兩項職能，一是制定制度、規(guī)則，二是檢查監(jiān)督，成為一個專業(yè)的監(jiān)管者。

　　王杰認為，像不久前成立的中投公司，作為金融國資的一級運營公司，由政府公共層面如銀監(jiān)會等監(jiān)管，這種運作和管理模式，今后隨著國有資產(chǎn)法的頒布將會放大。類似中投公司那樣的，未來還可能有3-5個，由重要行業(yè)的企業(yè)擔當。在地方上，可能將大型控股公司塑造為出資人，如上海的新國際集團作為金融資產(chǎn)的出資人也是未來一個探索的方向。

　　王杰同時指出，國有資產(chǎn)法草案將國家出資企業(yè)作為第三章單獨闡述，這意味著國家出資企業(yè)今后將是重要的主體，是國資國企改革的重點，將大型控股公司塑造為政府授權(quán)的出資人，將是未來的一個發(fā)展趨勢。

　　難點背后的懸念

　　草案對國資管理體制改革并未作具體規(guī)定，指出可由國務院根據(jù)改革進程和實際需要依職權(quán)確定。

　　十七大報告明確指出要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。在國務院新聞辦于去年12月26日舉行的一場小型吹風會上，中央政策研究室副主任鄭新立表示，改革行政管理部門、實行大部門制，已成為中國政治體制改革的重要內(nèi)容，也將成為2008年中國改革的重點工作，目前正在抓緊研究具體方案。知情人士透露，定于3月5日召開的兩會將討論國務院改革方案，中央部委職能將面臨調(diào)整。

　　國資委之后，誰來監(jiān)管國有資產(chǎn)？有專家提出，由最高權(quán)力機構(gòu)作為全民的代表充當國資管理的委托人，在全國人大設立國有資產(chǎn)委員會負責國資的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等重大決策。對此王杰認為，國有資產(chǎn)委員會不可能設在人大，因為憲法明確規(guī)定全國人大是國家最高權(quán)利機關(guān)、國務院是國家最高行政機關(guān)，人大對國務院行使監(jiān)督權(quán)，根據(jù)國務院組織法，應在國務院層面設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，另外設立由政府授權(quán)的出資機構(gòu)。這也是現(xiàn)在物權(quán)法已經(jīng)明確規(guī)定的原則。

　　專家表示，國資委的職能定位究竟如何，與此相關(guān)的國資管理體制究竟如何變遷，在兩個月之后將會明朗。或許，這正是影響國有資產(chǎn)法能否順利通過二審的關(guān)鍵因素之一。