開發區需要新思維

　　在新的經濟形式下，如何審視開發區的地位顯得尤為重要。而在國家新近提出的“主體功能區”思維中，將以人的需要為首位，第二是生態，生產則排在第三

　　文 本刊記者 呂斌

　　2007年8月1日，中國國家建設部公布了《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》。“主體功能區規劃”將在全國劃分四類主體功能區，今后，這將成為區域經濟發展的基礎原則之一。按照工作進度，國家主體功能區規劃將于2007年9月形成初稿并開始征求意見，于12月報國務院審議。

　　曾經，作為各地發展外向型經濟的重要窗口、新的經濟增長點，遍布城鄉的開發區功不可沒。然而，在歷經多年的“開發區熱”后，各類開發區過多過濫的弊端開始顯現，不僅產業結構趨同，而且引發招商引資的惡性競爭和生態環境的嚴重破壞，甚至影響了一些地方經濟的健康有序發展。

　　現在，隨著國家“建設主體功能區”政策的推廣，開發區的審批、建設將會納入更加良性的范疇中去。

　　開發區的尷尬

　　自1984年大連開發區被國家批準為首家經濟技術開發區后，各類開發區快速發展，全國逐漸興起了一股“開發區熱”。據相關數據顯示，截止到2003年，全國共有各類開發區達6800多個。

　　在眾多的開發區建設中，“招商引資”無疑是最主要的目的之一。在普遍提出“筑巢引鳳”的口號下，各地開發區為吸引外資，相互攀比，競相壓價，在地價、廠房租售價格、稅收等方面推出了一系列地方性優惠政策，很多地方突破了國家土地、稅收法規及中央政府相關政策。

　　某些開發區土地價格越降越低，超出國家準許的范圍，有的地方甚至干脆提出免收土地出讓費。在電力等配套方面，許多地區不但超過國家規定的擴(增)容優惠，甚至還對外承諾：水電增容費免收，全部由地方政府財政補貼。

　　盲目追求招商引資的數量，用優惠政策吸引外商投資，是市場經濟轉軌時期各地的常規武器。有的地區為爭引項目，大搞優惠大戰，拿國家和地方的利益做籌碼，招商的門檻越降越低。

　　究其原因，政企不分是重要根源。一些地方不是以企業為主體引進外資，而是層層下達招商引資硬指標，作為考核政績的重要標準。政府在招商引資中許以優惠政策，本身就有定位不準和職能不符的缺陷。

　　這種隨意許諾的政策違背了現行的市場競爭法則，也帶來了重復建設、產業結構不合理等負面問題，使得很多以“發展地方經濟”為目的的區域經濟規劃無法達到預期目標。

　　另外，開發區審批的任意性，也導致了許多地區土地批下來，開發區卻因資金等種種原因無法建設下去，往往一拖好幾年，“開發區荒地”現象嚴重，這些破壞了耕地、湖泊、森林后形成的大片荒地嚴重閑置。

　　從2003年中旬開始，國家在全國范圍內對開發區進行了清理，雖取得一定成效，但由于涉及地方政府政績及相關經濟利益，“開發區盲目頑癥”一直無法根除。

　　“主體功能區”的新思維

　　“建設主體功能區，實際上是在目前這個大的區域發展戰略之下，進一步把我們的國土細分，劃分出優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，然后對每一個都做出規劃�！�2007年7月，

國家發改委副秘書長楊偉民撰文指出。

　　“主體功能區規劃”以2020年為規劃年，屆時，我國將有15億左右的人口，60多萬億的GDP，2.8萬立方米的水資源，18億畝耕地。通過一套合理的制度安排我們的國土，實現在每一個區域里，人口和經濟、資源環境大體上都均衡，并且通過財政支付，使每個地方人的公共福利水平和生活條件差不多，這是本規劃的最終目標。

　　在這次新的區域發展規劃中，創造性地提出了是以“人為本謀發展”的新思維。在說到區域協調發展的時候，以前一直有個誤區，就是認為GDP在全國平衡的分布才是協調發展，這個理論在開始推進西部大開發時尤其明顯。

　　實際上，我們的問題在于經濟增長快、經濟聚集多的地方沒有相應的人口，區域不協調，實質不在于GDP總量之間。

　　美國GDP最高的加利福尼亞州，是美國GDP最低的一個州的70多倍，這個差距和我們國家廣東和西藏的差距差不多。日本最高的東京與最低城市的差距也接近40倍。但是沒人說美國、日本區域不協調，為什么人家說中國區域不協調呢？

　　因為他們各個地區之間人均GDP最大不超過2倍，而我國人均GDP經過調整以后最大是10倍。所以說，促進區域協調發展的實質內容，不是讓所有地區之間的GDP總量實現均等化，而是要實現公共服務的均等化和生活條件的同質化。

　　從歷史情況來看，特別是大國，GDP往往都是集中在一個或幾個區，同時經濟也集中在一個或幾個區。美國是比較典型的，經濟和人口主要集中在三大城市群，美國大平原地區、兩大山脈之間地區的城鎮化水平只有45%，可美國早已是公認的現代化了。

　　這里涉及到的問題就是促進經濟的發展、實現現代化、到底是以地域繁榮為基礎還是以人力繁榮為基礎？如果把喜馬拉雅山和青藏高原統統開發到和上海

長三角的水平一樣，代價得要多大！所以我們最終的目標實際上就是實現人口、經濟、資源環境在一個空間內協調，我們現在失衡就在于人口與經濟資源環境不匹配。

　　在此次規劃中，重點開發區域要重點發展什么樣的產業雖然還在討論過程中，但已經明確的是對每一個大的區域都要指明產業發展方向。京津唐地區很顯然不適合發展高耗能產業、用水量大的產業，長三角和珠三角不適宜發展占地特別多的產業。

　　每一個區域要把產業的方向大體劃出來，今后市場、企業、政府的投資管理都有一個基本的依據，對于限制開發區域，只能發展什么，不能發展什么，一定要明確規定，只要有妨礙生態功能區生態穩定性的產業統統不能發展。

　　建設主體功能區，實際上是在目前這個大的區域發展戰略之下，進一步把我們的國土細分，劃分出優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，然后對每一個都做出規劃。

　　首先是把人的需要排在第一位，第二位是生態，第三位才是生產。

　　生態為重

　　在國務院規劃的四類主體功能區中，第四類為禁止開發區域，這類區域主要是指依法設立的各類自然保護區域。這種“地方經濟發展為生態讓位”的策略，在我國之前的經濟發展政策中極少出現。

　　我國雖有960萬平方公里的土地，但適宜居住的空間不多，如果過分注重地方GDP，大規模的工業化開發，結果必然是破壞自然環境。

　　以河北

鋼鐵業為例，煉1噸鋼要消耗16噸新水，河北省是一個嚴重缺水的地方，但是河北卻已經發展到1億噸鋼鐵的生產能力。很多企業是通過采地下水的方式來煉鋼，而地下水是有限的，水被采空了地面就會下沉，國內很多采煤城市目前已經出現了地面下沉的跡象。當前來開發投資的各類企業卷著利潤走了之后，最終造成的危害卻是地方要負擔的。

　　編制全國主體功能區規劃，首先考慮的就是資源環境承載能力。即在自然生態環境不受危害并維系良好生態系統的前提下，特定區域的資源稟賦和環境容量所能承載的經濟規模和人口規模。

　　然后再基于一定資源環境承載能力，提出分類管理的環境保護政策：優化開發區域要實行更嚴格的污染物排放和環保標準，大幅度減少污染排放；重點開發區域要保持環境承載能力，做到增產減污；限制開發區域要堅持保護優先，確保生態功能的恢復和保育；禁止開發區域要依法嚴格保護。

　　由此看來，“尊重自然”將成為今后開發區域經濟的首要考量內容之一。今后，規劃開發區將必須要以當地的資源環境承載能力為前提，必須要以當地的環境容量和水土資源為前提，要有限的開發，要給水、生態、自然、其他動物留出一定空間，否則經濟發展也將無從談起。

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