反行政性壟斷前路漫漫

　　壟斷利益的獲得，既不體現(xiàn)效率原則，又嚴(yán)重?fù)p害社會公平。更深刻的問題在于，面對民眾指責(zé)，行政壟斷集團(tuán)為何肆無忌憚？

　　文 賈品榮

　　既得利益集團(tuán)越來越強(qiáng)大。金融、電信、電力、石油、自來水、鐵路、煙草等行業(yè)，政府控制著大量的資源，進(jìn)入門檻高，通過行政獲得壟斷利潤，然后將利潤轉(zhuǎn)換為個人收入。數(shù)據(jù)顯示，工行、建行、招行和浦發(fā)銀行的員工成本占營業(yè)費(fèi)用的比重超過50%。這種超額收入的獲得，是由分配體制中存在的不合理因素——借助于權(quán)力和壟斷而獲得的。這種收入差距，既不體現(xiàn)效率原則，又嚴(yán)重?fù)p害社會公平。

　　與此同時，壟斷行業(yè)打著維護(hù)國家利益的旗號，千方百計阻礙民營企業(yè)的進(jìn)入。中國一些優(yōu)秀民營企業(yè)可以整合國外企業(yè)，但無法整合國內(nèi)企業(yè)，限制了中國企業(yè)國際化的經(jīng)營步伐。“三號文件”政策上只是政策上明確了民營企業(yè)可以參與競爭,但參與的游戲規(guī)則和民營企業(yè)扮演的具體角色都還不清楚,在產(chǎn)業(yè)政策上遇到了深度障礙。

　　更深刻的問題在于，面對民眾指責(zé)，行政壟斷集團(tuán)為何肆無忌憚？

　　行政壟斷集團(tuán)背后有只手

　　其深刻的原因在于，它們的主管部門一方面是所謂的社會公共事務(wù)的管理者，另一方面又是國有資本的代表。當(dāng)這兩種職能沖突時，有意無意地把公共利益讓位于所有者職能，當(dāng)需要維護(hù)小團(tuán)體時，就會凌駕于公共管理職能之上，代表既得利益，致使《反壟斷法》一推再推、難以出臺，既得利益集團(tuán)越來越強(qiáng)。

　　現(xiàn)在有這樣一種現(xiàn)象：一方面，反復(fù)強(qiáng)調(diào)反腐倡廉——這是必要的；但另一方面，又不斷讓國有企業(yè)控制更多的經(jīng)濟(jì)資源，在這樣的制度安排下，必然前“腐”后繼——因?yàn)轶w制性隱患沒有消除。從根本上說，行政壟斷集團(tuán)肆無忌憚緣由體制性因素，就是政府以經(jīng)營方式參與市場活動的必然結(jié)果。根治行政壟斷集團(tuán)最重要的是，政府不能過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)和控制資源的配置。如果政府不放棄經(jīng)營權(quán)而選擇調(diào)節(jié)權(quán)，如果國家和社會的管理者不保持身份的單一性，如果市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)還那么脆弱，那么，腐敗必然防不勝防，行政壟斷集團(tuán)難以抑制。

　　更為深刻的原因是一些部委，部門行政代替了公共行政。部門行政是一種旨在適應(yīng)部門小團(tuán)體利益運(yùn)作的管理制度。國家審計署披露56個中央部門預(yù)算執(zhí)行存在問題金額348億，這些部委通過虛列項(xiàng)目、虛報支出或多報人數(shù)等方式套取財政資金，擠占挪用財政資金和其他專項(xiàng)資金；通過隱瞞收入、虛列支出等方式轉(zhuǎn)移資金；違規(guī)收費(fèi)或未嚴(yán)格執(zhí)行非稅收入管理規(guī)定等。違規(guī)資金主要用于構(gòu)建辦公樓、對外投資、彌補(bǔ)本單位日常開支、發(fā)放津貼補(bǔ)貼等。這些最不應(yīng)該有私心的公共部門，卻把公共資產(chǎn)用在部門的福利創(chuàng)收行為中。有它們打“保護(hù)傘”，行政壟斷集團(tuán)才會肆無忌憚。

　　在“保護(hù)傘”下，行政壟斷集團(tuán)總是強(qiáng)調(diào)它事關(guān)國家安全，不能放開。其實(shí)，很多行業(yè)與國家安全無關(guān)。以電信為例，真正保障通訊安全的是國家基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，所謂的電信公司不過是代理商而已。某些移 動公司不斷用套餐“忽悠”消費(fèi)者，百姓“霧里看花”，這種行徑是明顯不合理的。按道理講，固定電話可采取國際通行的包月制，因?yàn)槠溥呺H成本幾乎為零，但中國網(wǎng)通公司設(shè)計的價格體系不僅包含月租費(fèi)，而且按計時收費(fèi)，就是不合理行徑。還有，異地接聽移 動電話，消費(fèi)者要繳納兩筆費(fèi)用——長話費(fèi)和漫游費(fèi)，屬于重復(fù)收費(fèi)，完全可以合二為一。

　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是行政壟斷的克星

　　原因之一，法律是維系現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)最重要的手段，是市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的最主要調(diào)節(jié)形式。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的重要特征就是崇尚法治，亦即法律將成為政府對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)的最主要手段。與法制比較，人是靠不住的，法治是靠得住的。但由于中國不少地方的行政法規(guī)大于法律，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決定大于行政法規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)批示又大于行政機(jī)關(guān)的決定，最終決定市場關(guān)系的不是法律，而是領(lǐng)導(dǎo)批示。正是由于法治起不到作用，行政壟斷的行為缺乏有效約束，才產(chǎn)生了行政壟斷集團(tuán)大肆斂財?shù)痊F(xiàn)象。

　　原因之二，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的第一原則是按資源配置的市場中心化原則。就是說市場是資源配置的基礎(chǔ)性作用，政府不要介入資源配置。但在中國，行政性壟斷使權(quán)力直接介入市場，不僅難以通過市場力量來打破，而且往往構(gòu)成市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善的主要障礙。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政性壟斷只應(yīng)存在于非營利性公共產(chǎn)品。而競爭性行業(yè)，應(yīng)通過規(guī)范的企業(yè)改制、擴(kuò)大民營成分的市場準(zhǔn)入，形成公平的市場競爭。

　　原因之三，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)必然是反壟斷，追求自由競爭法則。在西方，《反壟斷法》被視為市場經(jīng)濟(jì)國家的“經(jīng)濟(jì)憲法”，因?yàn)檫@種法律能夠解決經(jīng)濟(jì)生活中存在的壟斷與限制競爭行為，維護(hù)公平競爭，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，也就是說，通過制定《反壟斷法》，我們可以保護(hù)和促進(jìn)市場上的合理競爭，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的基本格局。《反壟斷法》出臺以后，行政壟斷集團(tuán)必然會成為《反壟斷法》的執(zhí)法對象，這樣，我們就能夠通過法律的手段，進(jìn)一步破除行政壟斷集團(tuán)。

　　原因之四，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)資源配置處于經(jīng)濟(jì)核。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個概念：經(jīng)濟(jì)核。它的含義是，當(dāng)一個社會的資源配置處于經(jīng)濟(jì)核時，就不存在任何小集團(tuán)，沒有人對資源配置不滿，沒有人想控制和利用自己的資源來提高自身的福利。資源配置處于經(jīng)濟(jì)核時，不存在什么勢力，或什么小集團(tuán)對社會造成威脅，從而這個社會就比較安定。這就是為什么具有現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的社會秩序一般都比較安定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)，人們的生活安居樂業(yè)，很少有社會不穩(wěn)的情況發(fā)生的深刻原因。

　　政策建議

　　首先，從程序上的約束壟斷行業(yè)。日本學(xué)者青木昌彥指出：“只要沒有約束，特定利益集團(tuán)就會給市場設(shè)置壁壘以產(chǎn)生租金。”小團(tuán)體肆無忌憚的關(guān)鍵是沒有程序上的約束。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，經(jīng)濟(jì)人的天性是機(jī)會主義。只要有可能，他總想擴(kuò)大自己的利益，而不管是否傷害其他人。經(jīng)過12年多的反復(fù)醞釀修改，《反壟斷法》應(yīng)該盡快出臺。

　　其次，盡快形成完整的產(chǎn)業(yè)進(jìn)出法律體系。形成既得利益集團(tuán)無法抑制的重要原因就在于缺乏準(zhǔn)入規(guī)則，缺乏國家完整的產(chǎn)業(yè)進(jìn)出法律體系。一套完整、清晰的產(chǎn)業(yè)進(jìn)出法律體系能大大消減交易成本。這方面的一個好例子就是

秦始皇的車同軌，它使道路得以標(biāo)準(zhǔn)化，大大地節(jié)省了運(yùn)輸成本。因此，破除壟斷行業(yè)必須全面引入競爭機(jī)制。因?yàn)椋�競爭會給予一切，競爭會帶走一切。壟斷企業(yè)最害怕的就是競爭。通過開放市場的改革方式來進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體系和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，而不是采取更多政府干預(yù)和控制的辦法來減少這些問題的發(fā)生。

　　最后，用立法破除特權(quán)意識，不允許任何一部分人掌握過大的權(quán)力。

中國經(jīng)濟(jì)改革一開始就提出的“讓利、放權(quán)”改革就是一種分權(quán)式的改革，它大大地提高了經(jīng)濟(jì)效率，為市場化改革打下了堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。為了保證改革的深層次推進(jìn)，必須在法律上健全保證公平競爭的制度，用立法保證任何一部分人不能掌控過多的資源。在破除特權(quán)方面，必須形成一個法律方案，只有成為一個法律文件，才能強(qiáng)有力的執(zhí)行。

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