“陽光財稅”勢在必行

　　事實表明，沒有嚴格的稅收征管制度、財政預算制度、立法機關缺乏審查財稅預算的權威性、公民沒有監督的管道，中國的財稅制度就不能在財稅方面有根本性的突破

　　文 本刊記者 張馳

　　“在談財稅改革重點之前，我個人覺得要弄明白兩個方面的問題：一是國家的稅收怎么征；二是國庫的錢怎么花？”近日，中央黨校研究室副主任周天勇教授在他的文章中，用通俗易懂的語言表達了他的觀點。

　　周天勇說是納稅人的稅收同意權、知情權、監督權問題，現行的財稅征管體制下，這個問題沒有得到很好地解決。

　　實事求是地說，這幾年國家在財政稅收方面的工作還是卓有成效的，但有些根本性的問題得不到有效解決，將會使中國的財稅問題積重難返。

　　癥結待解

　　周天勇對目前國家現行的財稅體制下了診斷。

　　他認為我國財稅體制有如下特點，一個是行政主導立法，稅務總局提出來，財政部發文件就可以收稅，并不需要通過人民代表大會。

　　第二個特點是，政府各個部門稅外收費現象普遍存在。比較嚴重的是有些鄉政府發一個文件就可以收費。

　　另外一個就是財政部門隨意可以調整預算，中央政府編制預算和執行沒有分開，預算不透明，社會無法監督；在中央向地方的轉移支付方面，支出分散，極不透明，截留漏損嚴重，成本很高，并且導致進京跑部錢進，給權力尋租和腐敗提供了負面的制度條件。2006年中央財政向地方轉移9143億元，但是，哪些是財政一般性轉移支付，哪些是財政部門的專項轉移支付，哪些是各部門向下的轉移支付，轉移支付的標準和理由是什么，如何轉移支付，相當多的部分和環節都是糊涂賬，誰也說不清。

　　在具體的稅收方面，我國存在著稅收能力低下、稅收管轄范圍不明、稅務部門爭奪稅源等問題。如在一些地區，國稅與地稅兩個部門之間常因稅收管轄權的歸屬而爭論得不可開交，同一個稅種，要么兩個部門同時聲明有征管權力，要么聲稱不歸自己管轄。對納稅人來說，代表著國家的稅收征管機關，不但沒有給他們指明稅該怎樣交，而且還會使稅收征管行為的嚴肅性被大大降低。

　　北京理工大學教授、中國問題學創始人胡星斗在周天勇的觀點基礎之上作了進一步的引申，他認為，中國現在的問題是，好多納稅人知道納稅是公民的義務，但缺乏了解稅款用途和去向的監督的權利。也就是賦予公民一項監督的權利，任何公民只要有證據，都可以起訴徇私舞弊的機關和官員。

　　與此相對應的是，中國各級人民代表大會對財政預算、決算的審查流于形式；地方政府的預算暗箱操作，編制粗糙、籠統，執行十分隨意，完全是長官意志，沒有強制性，缺乏有效的問責、監督制度，而政府的內部監督、事后監督、

　　“事實表明，沒有嚴格的預算制度、立法機關缺乏審查財政預算的權威性、公民沒有監督的管道，致使一些地方政府成為為所欲為、沒有邊界、不負責任的政府�！焙�星斗一語道破國內財稅體制的癥結所在。

　　他山之石

　　同樣是大國，美國的財稅體制做法可不妨作為我們國家財稅體制改革的參照借鑒。

　　在美國，其財稅體制的第一個原則就是納稅人同意則納稅，納稅人不同意則不納稅。

　　納稅人是否同意通過代表的意愿來表達是財稅體制的第二個原則。

　　另外，它的財政預算原則也是十分清晰：一是決定錢該怎么花的，是公民而不是政府；二是錢怎么花要在公民的監督下透明地進行。

　　“美國的財政預算方面的有以下幾個特點：一個就是公開透明；一個是法制的預算；再有一個是完整和詳細，在它的預算里面，縣市以下預算非常像一個個建設項目，每筆錢花到什么部位都非常透明詳細�！敝芴煊掳驯容^研究引入其財稅研究的過程。

　　在研究的過程，他對美國政府部門在預算與執行方面的分工印象深刻。

　　在美國，其財政稅收立法程序是先由政府的財政部提出項目，但做預算是在聯邦，即由總統的預算辦公室編制，在聯邦政府這個層面上把編制和執行分開了。預算辦公室編制預算之后交給議會，議會通過以后由財政部執行，財政部沒有權利編制預算。

　　這中間要經過兩院先后聽證和辯論的階段，最后批準形成議案。

　　“我不是絕對地說美國的這種財稅體制的設置無懈可擊，但他們能給我們的財稅改革提供一個思路�！苯Y合中國的實際是周天勇一再堅持的方法論。

　　讓財稅在陽光下進行

　　在胡星斗表述的字眼里，陽光就是透明、公開的意思。他認為在稅收方面，不經過納稅人的同意，征稅或者改變稅收、改變稅率都是違法的，納稅的標準、財政預算都必須經過納稅人代表的同意，這就體現了稅的民主性；在公共財政方面，其決策、執行的程序、資金的流向都必須公開，人民的代表可以對其進行監督，公共開支必須詳細地列出，政府各個部門的財政開支必須具體到每一事項，還要說明開支的理由。

　　“中國目前的好多問題都是由于財政的不規范、不科學、不民主造成的�！焙�星斗說。

　　在此基礎之上他還提出了一個有意思的問題：為什么那么多人喜歡留在北京？

　　因為各種優勢的資源都集中在北京。

　　胡認為這在很大程度上與不規范的財政制度有關，也就是說我們的財政是領導人隨意決策的財政，他們說把錢投向哪里就投向哪里，而領導人又都住在省會或者首都，所以大量的錢也就投向這些地方了，其他地方則要通過各種公關、行賄才能得到資金。這也導致各地各部門，甚至一些企業，都在北京設立辦事處，使京城辦事處林立，成了北京一道亮麗的風景。而發達國家的財政都是通過民主、透明的方式實行的，各個地方要派代表參與討論公共支出的投向以及額度。還有他們的金融貨幣政策，也都是通過專家、代表以民主投票的方式來制定的。

　　喜歡立足于現實主義之上的理想主義的胡星斗，堅持從中國的實際出發找出問題的解決辦法。

　　他主張要強化人大對財政預算審查和決策的功能。

　　在他眼里，人民代表要專職化、專業化，要有更多的經濟學家、社會學家以及懂得這方面知識的人參與進去；其次要減少勞�；蛘吖賳T代表的數量，再次，要通過普選強化人民代表的代表性，使他們有動力有職責去監督政府。

　　如果說民主財稅、陽光財政是遏制腐敗的利器，它們的作用是使中國建立公共服務型的政府，提高社會公平性，那么它們的發揮作用的表現形式則值得探究。

　　因為建立對納稅人負責的財政體制需要很多方面的建設，如完善和強化人民代表大會的權力機關的地位，發揮人大的立法、監督職能和征稅、財政預算、決算的審批權，追究超預算開支、非預算開支、改變預算開支項目的責任等。

　　現在政府的財稅制度是非常粗線條的。未來，每項稅收、預算支出都必須非常詳細地列出，接受人大的審議，人大沒批準的項目，一分稅都不能征，一分錢也都不能花。所以，一方面要求人大代表有足夠的時間去調查和審議；另一方面要強化人大作為權力機關的地位，發揮人大在稅收、財政預算決算的批準職能；加強預算資金使用的管理，強化預算項目的問責，讓審計、監察、監督、司法獨立于行政。核心的問題還是財政的民主化和公開化，也就是陽光化，因為陽光是最好的防腐劑。

　　假如中國能夠更多地探索民主財稅、陽光財政的建立途徑，那么，腐敗的猖獗、地區差距的擴大、經濟發展與社會發展的失衡、政府的不受監督和問責等等，都有望得到相當程度的解決。