記者 程瑞華

　　“吃飯靠舉債、困難靠救濟”曾經是對我國部分縣鄉財政困難狀況的真實寫照。2005年針對我國部分縣鄉財政困難情況，財政部出臺了以“三獎一補”為核心的一系列激勵約束政策，即每年專門安排一筆資金，對財政困難縣增加本級稅收收入，以及省市級政府增加對困難縣財政轉移支付給予獎勵；對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；對產糧大縣給予獎勵；對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助，計劃用三年左右的時間幫助緩解縣鄉的財政困難。今年是“三獎一補”政策實施的第三年，“三獎一補”政策到底對緩解縣鄉財政困難和發展縣域經濟起到了什么作用？記者近日在吉林省、黑龍江省調研時了解到，隨著“三獎一補”政策的實施，部分困難縣鄉財政面貌發生了顯著改變。

　　變化從這里開始

　　趙老漢看著稻田里流淌著的淙淙清流，心里樂開了花。

　　趙老漢是吉林省公主嶺市南崴子街道大榆樹村的泵站看泵員。“三獎一補”政策實施以來，市財政拿出一部分獎補資金作為水利設施專項配套資金，共修建泵站11座，橋梁32座，還翻修了大壩、新打了水井，有力地促進了農業生產。

　　趙老漢所在的吉林省是個農業大省，“產糧大縣、財政窮縣”成了吉林省所有產糧大縣的通病，嚴重影響了政府發展糧食生產的積極性。

　　公主嶺市財政局副局長李寶田談起這事感慨萬千。他說，以前中央對我們有一筆興修水利設施的專項資金，但需要地方拿出一部分配套資金才能使用，公主嶺市實在是拿不出這筆錢，可自從“三獎一補”這塊活錢落實到我們這里以后，這塊資金的缺口終于補上了。據公主嶺市副市長趙立寶介紹，2005年國家出臺“三獎一補”政策后，當年就給公主嶺市增加財力4453萬元，其中產糧大縣獎勵3500萬元，增加稅收獎勵912萬元，精簡機構等獎勵41萬元。由于“三獎一補”政策的落實，使得很多問題迎刃而解了。過去連保工資都比較困難，現在基本實現了保工資、保運轉、保穩定的目標，市財政的調控能力明顯增強。糧食生產也取得了新的突破。2005年全市糧食總產量達到44.4億斤，連續三年居全省第一。“三獎一補”帶來的不僅僅是錢，其政策效應是保障了國家糧食安全，推動了各項改革尤其是鄉鎮機構改革的完成。

　　遠在黑龍江雙城市青嶺滿族鄉延放村養牛大戶崔學軍也同樣感受到了“三獎一補”政策給他帶來的變化。以前崔學軍每天都要起早貪黑為幾十里地以外的奶站送奶。而他所在的村子沒有公路，常常因為刮風下雨鮮奶不能及時送出，只能倒掉。去年當地政府用“三獎一補”資金為他所在的村修了公路，終于使交通條件得到了改善，解決了農產品因運輸困難進不了市場的難題。

　　這些資金的有效投入，給農村帶來的變化是巨大的。就在崔學軍所在的雙城市，今年用“三獎一補”配套資金，共為36個村搞了自來水建設項目，有線電視入戶工程也已全面推進。全市有線電視入村率可達80%。農村道路建設全面實施，2006年投資1.65億元，修筑通鄉、通村白色路面48條、405公里。如今，崔學軍開車走在白色的路面上為奶站送奶，再也不會因為道路問題把鮮奶倒掉了。目前，雙城市已經因其20萬頭奶牛的養殖量而成為國內最大的牛奶生產基地。

　　四兩撥千斤

　　采訪中，地方財政干部普遍認為，“三獎一補”政策，充分體現了中央補助資金的激勵引導機制，起到了“四兩撥千斤”的作用。

　　以往，談到縣鄉財政困難，基層同志時常抱怨收入被拿走的太多，縣級財力“貧血”。雖然省對縣也有轉移支付、專項等資金補助，但傳統的轉移支付并不能體現增收多、實惠就多的取向。相反，財政狀況好的縣，在算賬時往往還會“吃虧”。也正因如此，大家爭先恐后要戴貧困縣的“帽子”。而實施“三獎一補”獎勵政策后，等于是在不改變現有財政分配格局的情況下，工作越好，增收越多，留下和得到的也就越多，這極大地調動了地方緩解縣鄉財政困難的積極性。

　　統計顯示，“三獎一補”政策實施頭兩年已帶動地方安排的獎補資金808億元，全國791個財政困難縣共增加財力1298億元，平均每縣(市)增加財力16410萬元。目前，全國財政困難縣個數已經由791個減少到27個，困擾多年的縣鄉財政困難基本得到緩解。

　　隨著財力的增加，縣鄉財政保障能力也明顯增強，多年來存在的拖欠工資這一“老大難”問題得到解決，2006年各地行政事業單位人員全國統一規定工資全部按時足額發放。縣鄉政府運轉狀況顯著改善，2003年至2006年，縣級人均公用經費水平由3458元提高到6367萬元，三年增加2909元。同時，用于教育、衛生、社會保障等方面的支出也增加很多。

　　此外，實施“三獎一補”政策以來，各地精簡機構、分流人員的步伐明顯加快。2003年至2006年各地共撤并鄉鎮4006個，累計減少財政供養人員87.2萬人。

　　“三獎一補”的啟示

　　“三獎一補”政策的實施產生的政策導向作用是強烈的，無論是公主嶺還是雙城近年來所發生的變化，實際上是國家和各地實行有關鼓勵縣域經濟發展政策以來，全國許多基層地區財政困難得以緩解的一個縮影。

　　有財政專家表示，“三獎一補”的政策安排，是我們國家轉移支付工作理念和機制上的一大創新，它走出了過去傳統的幫困解困的工作思路，而是在通過轉移支付來消除地區間的財力差異，從而讓全國的老百姓都能享受到公共財政的陽光照耀。這種機制有利于調動地方各級政府解決財政困難、走出財政困境的積極性，這種機制也有利于構造地方各級政府的這樣一種造血功能，來做大財政

　　同時，對困難鄉鎮的獎勵和補助，不是扶貧救濟金，而是作為一種激勵資金，讓工作到位的地方“好上加好”，不“鞭打快牛”，讓工作不到位的地方跳出“等、靠、要”和“坐以待哺”的誤區，增強工作主動性。

　　也有專家指出，“三獎一補”激勵約束機制是現階段緩解縣鄉財政困難的重要措施，但是，“三獎一補”政策的意義并不僅僅在于這些直接獎補資金的投入上，更大的意義在于對地方經濟和政府工作積極性的撬動。縣鄉財政困難問題，必須通過推進各項改革，綜合治理來解決。不能把社會各方面解決縣鄉財政困難問題，甚至是解決縱向財力差異問題的希望全部放在“三獎一補”政策上，如果那樣，不僅中央承擔不起，也不是一條解決問題的正確路子。因此，從長期來看，解決縣鄉財政困難不單純是減輕縣鄉財政壓力，促進縣鄉財政收支平衡，更重要的是使縣鄉政府具有有效提供基本公共服務的能力。從這一層面上講，“三獎一補”政策不僅僅是中央財政加大了對縣鄉財力支持力度，更是一個機制，一種政策導向，它兼顧了公平與效率，它的意義在于更好地調動了各方面的積極性，充分發揮中央補助資金的政策引導效果。