金三林：國務院發展研究中心信息中心副研究員，經濟學博士。研究方向為宏觀經濟、能源經濟。⊙主持人：鄒民生、樂嘉春

　　石油儲備體系建設目標應適合我國當前國情

　　記者：最近，受美國原油和汽油庫存雙雙下降，以及熱帶風暴可能影響石油供應消息影響，導致國際油價再度走高。其實，近年來國際油價的震蕩，這一因素促使我國加快了實施石油戰略儲備計劃的建設步伐。那么，我們該如何定位我國石油儲備體系的建設目標呢？

　　金三林：我個人認為，我國應當從石油生產和進口大國、以國家石油公司為主導、目前還處于社會主義初級階段等國情出發，建立與國家發展階段、

能源市場化程度相適應的、動態的國家石油儲備體系。

　　國際能源署（IEA）根據不同的儲備主體曾將石油儲備劃分為政府儲備、企業儲備（又分為法定儲備和商業儲備）和機構儲備三種。這三種儲備模式功能各異，各司其職，相互補充，只有將它們有機組合來構建國家石油儲備體系，才能有效地保證國家石油安全。目前，最常見的組合模式有三種：政府儲備－商業儲備（如美國）、政府儲備－企業法定儲備－商業儲備（如日本）、機構儲備－企業法定儲備－商業儲備（如德國）。

　　當然，一個國家在石油儲備體系建設目標的選擇上，既要考慮到本國國情，又要考慮不同儲備模式的優缺點（見右表）。由右表顯示，這8種儲備模式各有優劣，但總的來看，“政府－機構－商業”的儲備模式優點比較突出，發展也比較成熟。實際上，目前機構儲備模式越來越受到重視，建立機構儲備模式的國家數量也在逐年增加，并有企業義務儲備向機構儲備轉化的趨勢。

　　如果再考慮到我國是石油生產和進口大國、以國家石油公司為主導、政府管制能力較強等特殊國情，“政府－機構－商業”模式最宜作為我國國家石油儲備體系的終極目標。

　　在此終極目標下，我國石油儲備體系的建設過程可分三步走：在起步時期（2010年以前），建立以政府儲備為主體、以商業儲備為補充的國家石油儲備體系；在過渡時期（2010－2015年），逐步過渡到以政府儲備和企業法定儲備為主、以商業儲備為補充的國家石油儲備體系；在過渡時期后（2015年以后），最終建立起以政府儲備為主導、以機構儲備為主體、以商業儲備為補充的國家石油儲備體系。到2020年基本建成符合國情、特色鮮明、管理高效、運行暢通的國家石油儲備體系。

　　從四方面落實石油戰略儲備的成本控制

　　記者：建立石油儲備的成本很高，如何控制成本，是我們必須面對的一個問題。這也是一個全球性問題。今天，我們是否來討論一下我國該如何解決好石油戰略儲備的成本控制問題。

　　金三林：確實，如你所說。如果說建立科學、規范行和穩定的資金保障體系是非常必要的話，那么成本控制機制卻是目前我國建設石油儲備體系的當務之急。縱觀各國的石油儲備體系建設情況，成本控制問題始終是一個焦點和難點，但一些石油儲備制度相對成熟的國家已積累了不少好的做法，值得我們借鑒。

　　我們先來看一下石油儲備的構成成本主要由哪些方面組成的。首先，包括石油儲備的直接成本。也就是說，建立存儲設施的建筑成本、管理維護成本和購買成本。相對而言，前兩項成本所占比重較小，也比較容易控制，而購買原油的成本比其它兩項成本要高出很多，也很難控制，如何盡量降低儲備油的購買成本是各國石油儲備實施中的一個重大問題。

　　其次，還包括風險成本，即石油收儲過程中的價格風險、建設維護過程中的自然風險、投放過程中的運輸風險等。為了避免和降低損失，必須防范各個環節可能產生的風險。

　　在石油儲備大國中，美國在石油儲備成本控制上的一些做法比較科學，也具有一定的代表性，概括起來主要有以下幾條：一是奉行“成本最低”原則；二是根據成本效益分析確定石油儲備方式；三是堅持市場化操作；四是選擇好采購方式和采購時機；五是實施“礦產資源特許費換石油”。

　　我個人認為，我國在石油儲備成本控制上，應當包括采購成本控制、儲存成本控制、動用成本控制，以及必要的風險防范措施。

　　第一，采購成本的控制。石油采購成本的影響因素主要包括采購方式和采購時間。我國石油儲備的采購應主要做好以下四方面工作：

　　一是堅持市場化運作。對已確定的儲備石油的收儲和投放任務，要堅持按市場經濟的規則運作，要引入競爭機制，做到公開、公平和公正。在進口原油和

成品油時，原則上要采用招標的方式，委托中標企業代理訂貨和運輸等。在國內市場收購時，宜以直供用戶價配置。在特殊情況下，可以由政府確定收購價格。

　　二是選擇合理的采購方式。在采購工具上，應盡量使用長期合約，并配合以石油期貨套保業務來鎖定石油的采購價格。當國際油價跌至我國進口原油中期平均價格以下時，國家可通過采購現貨，實現戰略儲備油的建倉工作。同時，由具有國際貿易經驗的企業，通過向大型國際石油公司購買遠期交貨原油合同的方式，對品質適中的境外資源進行較大規模的委托性采購，在固化遠期價格的條件下，獲得遠期交貨的實物資源。當國際石油價格有利時，我們可多簽訂一些采購長約，再運用期貨工具將石油儲備價格固定在較低水平上。

　　三是合理選擇采購時機和采購數量。采購時機選擇的基本原則是在市場低迷的情況下進行購買。為了分散風險，各國都采取了分步實施的方法，通過較長的時間周期來達到石油儲備的目標與規模。在采購時，要控制好每次的采購規模，并提高透明度，避免自身采購造成國際原油價格的上漲。在采購頻率的安排上，我們還要注意要與我國的財政支付能力結合起來。在既定的預算之下，要盡量減少資金成本。

　　四是石油儲備計劃早期階段應以份額油為主。所謂份額油是指我國在國外的石油建設項目中參股或投資，每年從該項目的石油產量中分取一定的份額，而不是從國際原油市場上直接采購。這種方式并不能降低采購價格，但能減輕對國際油價的沖擊，并減小價格波動風險。

　　當然，要發揮上述四個措施的作用，還必須具備一個前提條件：石油儲備主體具有成本意識和市場意識。從這個角度來看，國家石油儲備管理中心應該成為一個獨立核算的機構。

　　第二，儲存成本的控制。為了節約儲存成本，可以采取動、靜結合的“三三制”，即對石油儲備規模作如下三種分割，形成具有一定保值功能的石油儲備結構：三分之一儲備油必須保質和保量，并存儲于庫況最為優良的油庫中；三分之一儲備油可考慮實行年度總量控制，即在保質、保量和保值的前提下，可由倉儲企業結合現貨市場交易進行吞吐吸納和輪換更新；三分之一儲備油可考慮以等額資金參與石油期貨市場的套期保值進行運作。

　　與上述“三三制”相適應，在儲備油庫中，既有以靜為主，在任何一個時點上都有保質和保量的儲備油，也要有參與市場的吞吐運作，特別是通過結合庫場（石油市場），實現低成本輪換來更新儲備油；還有配合期貨市場交易的周轉庫與交割庫。這一動靜結合的庫存結構，有助于盡可能減少或杜絕存“死”油的情況，從而有助于相應地減少財政補貼，在相當程度上又可以順應社會主義市場經濟發展的客觀要求。

　　第三，動用成本控制。在動用石油儲備時，原則上采用競價銷售，通知相關企業參加競購。儲備管理中心向石油公司招標，再由石油公司按市場價格銷售，回收資金上繳財政部的石油儲備基金專門賬戶，用來補充石油儲備。如果不能進行競價銷售的話，動用石油儲備時可參照當時國際市場同品種油價，并附帶相應的費用和損耗確定價格。在特殊情況下，可由政府來確定銷售價格。

　　第四，風險成本控制。國家石油儲備體系建設涉及到儲備基地建設、石油采購、儲藏、運輸等多個環節，每一個環節都可能存在很大的風險。因此，在石油儲備體系建設過程中，我國非常有必要引入商業保險這一工具來分散風險。實際上，在公共項目中引入商業保險來分散風險也是發達國家正在大力推行的一個做法。

　　盡管目前我國已開始建立石油儲備體系，但有關信息顯示我國還沒有引入商業保險來分散風險。因此，當前的首要任務是要提高政府和儲備管理機構、儲備公司的商業保險意識，并借助商業保險來分散和轉移風險。

　　同時，政府對石油儲備保險應提供政策性支持措施作為保障：一是在石油儲備預算中設立專項資金，對投保人（儲備機構）的保費進行補貼；二是對經營石油儲備保險的金融機構實行特殊的優惠政策，如減免稅等。

　　創新外匯儲備使用方式：將外匯儲備轉化為石油儲備

　　記者：眼下，我國外匯儲備繼續大幅增長，如何有效地使用外匯儲備已成為一個社會關注的焦點問題。你認為，創新外匯儲備的使用方式，將外匯儲備合理地轉化為石油儲備，是否值得思考？

　　金三林：確實如此，目前我國的外匯儲備已超過12000億美元，并躍居世界首位。但是，外匯儲備規模過大也孕育著巨大的市場風險。如果將石油資源視為一種新的儲備資產，那么石油儲備也可以成為外匯儲備的投資對象。因此，將外匯儲備轉化為石油儲備，適時進行石油與金融互換，既可以提高外匯資產的收益，又可以有利于國家金融安全。在國家（外匯）投資公司成立之后，外匯儲備轉化為石油儲備的可能性大大增加。

　　將外匯儲備轉化為石油儲備的一種方式是，類似于此前匯金公司向國有

商業銀行注資，由國家外匯投資公司直接增加國家石油儲備中心的資本金，所用外匯主要在國際市場上購買儲備油，不在國內進行二次結匯；另一種方式是，由國家外匯投資公司或主要石油企業、民營石油資本共同在海外組建石油產業投資基金，主要投資于海外石油資源，為石油儲備提供穩定的油源。這樣，外匯儲備可以購買基金的方式間接轉化為石油儲備。

　　同樣，還可以用外匯儲備購買和持有石油期貨。但參與石油期貨的企業，必須要具備國際市場公認的交易資格和較高的商業信譽，也必須具有豐富的操作經驗和嚴格的風險管理措施。由于我國石油企業參與國際石油期貨市場運作的人才和經驗還比較缺乏，這一思路目前僅限于理論層面上進行探討。

　　不同石油儲備模式的優缺點

　　序號模式優點缺點

　　1政府儲備政府可直接決策，直接管理和監督，最可靠，最透明，最有效缺乏市場化運作，缺乏競爭，經營效率低，成本高，財政負擔大

　　2企業法定儲備可利用現有儲存設施和隊伍，經營效率高，成本低，動用快而方便與生產庫存混放，透明度低，監管困難，增加企業負擔，需要先立法后實施

　　3企業商業儲備應用比較靈活，增加企業的抗風險能力應對社會危機的公平性和效率性較低

　　4機構儲備避免了企業儲備和生產庫存混放，監管比較容易，透明度較高，公平性較好，應急效果較好，降低成員財務負擔沒有充分利用已有企業的儲運設施，需要先立法后實施

　　5政府－商業發揮政府儲備和企業儲備的優勢，效率較高，有一定靈活性政府成本較高，對企業的監管難度較大

　　6政府－企業法定－商業發揮政府儲備和企業儲備的優勢，在社會上較公平地分擔儲備責任給企業增加一定負擔，存在一定程度的監管困難，儲備效率和儲備成本均存在一定的問題

　　7機構－企業法定－商業發揮企業和機構儲備的優勢，利用企業現有資源，降低財政負擔沒有充分發揮政府在儲備中的主要作用，企業負擔過大，公平性差

　　8政府－機構－商業綜合發揮政府、機構和商業儲備的優勢，公平性較好，效率性也較高結構較為復雜，加大政府監管難度

　　■資料鏈接

　　我國石油儲備體系建設三個階段

　　1．起步期（2010年以前）

　　我國于2002年開始建立政府戰略儲備，計劃到2010年實現1200萬噸（約22天凈進口量）的石油儲備量。同時，三大石油公司也擁有一定數量的商業儲備。因此，以政府戰略儲備為主體、以企業商業儲備為補充的國家石油儲備體系是我國石油儲備體系建設的起點和客觀現實。

　　2．過渡期（2010－2015年）

　　在這一時期，政府戰略石油儲備基地將基本建成，政府儲備規模將有較大擴大。同時，應通過立法要求主要石油生產、銷售企業和用油大戶企業在正常的商業儲備以外，建立法定儲備。由于我國石油企業以國有企業為主，企業法定儲備很適合我國。企業法定儲備和政府儲備一起，形成國家的法定儲備量。

　　3．成熟期（2015年以后）

　　進入這一時期以后，企業法定儲備的管理和運營比較成熟，國內石油領域的市場化程度大大提高，可擇機建立石油儲備聯盟，使企業法定儲備向機構儲備轉變。最終建立起以政府戰略儲備為主導、以機構儲備為主體、以企業商業儲備為補充的國家石油儲備體系。