深化國有資產管理體制和國有企業改革，把黨管人才原則同市場化選聘企業經營管理者相結合的一個重要內容就是選人用人機制的變革，也就是要在國有企業改革的過程中，將計劃經濟時期行政化的用人機制轉變為真正的市場化用人機制。

　　一、國有企業建立市場化用人機制的必要性

　　市場化用人機制，是指市場在人力資源配置中發揮基礎性作用并進行有效調節的機制。它不是單純的有形人才市場，而是包括市場化選拔方式、使用方式、考核方式、獎懲方式、辭退方式等的有機體系。

　　國有企業的用人機制，包括董事會成員、監事會成員、企業經營管理者、企業員工等不同層次人員的選用機制。隨著國有企業勞動用工制度改革的不斷深入和社會保障體系的逐步建立與完善，企業員工已基本上實現了市場化選用，企業經營管理者在內部用工方面擁有完全的自主權。因此，本文主要研究董事會成員、監事會成員和企業經營管理者的市場化選用。

　　(一)建立市場化用人機制的必要性

　　建立適應社會主義市場經濟要求的國有企業市場化用人機制，是深化人事制度改革、完善生產要素市場、參與國際競爭的必然要求，也是深化國有企業改革、提高企業核心競爭力、完善法人治理結構、建立現代企業制度的客觀需要。

　　1.建立市場化用人機制是經濟全球化的客觀需要。加入世界貿易組織后，我國融入世界經濟的步伐加快，國外跨國公司更是大舉進入我國，國有企業面臨著來自國內其他所有制企業和國外企業競爭的雙重壓力，其中，人力資源方面的競爭實質上就是用人機制的競爭。由于國有企業尚未建立起市場化的用人機制，在人才競爭中處于不利的地位，甚至不得不承受著高級人才流失的巨大損失。因此，隨著國際競爭的加劇，提高國有企業競爭力已成為應對全球化競爭的核心問題，而其中一個至關重要的方面就是必須探索建立市場化的用人新機制，在人力資源全球化配置的時代使國有企業首先在選人用人上公平競爭。

　　2.建立市場化用人機制是深化國有企業改革的迫切要求。國有企業改革最終要解決的是委托代理問題，也就是人的關系問題，因此，企業經營管理者的選用能否市場化，將成為改革能否走向成熟與完善的標志。只有加快推動國有企業經營管理人才選拔任用工作的制度創新和機制創新，實現企業經營管理者的市場化，才能從根本上理順出資人與企業的關系，最終完成國有企業的改革。

　　3.建立市場化用人機制是完善法人治理結構的基本前提。改革計劃經濟下形成的不適應市場競爭的組織結構和內部管理體制、建立現代企業制度、完善法人治理結構是國有企業改革的基本要求，而完善法人治理結構的關鍵，是必須建立與公司法人治理結構相適應的市場化用人機制，即要規范公司董事會、監事會和經理班子的權責，逐步實現出資人代表與經理班子分層管理的體制。董事會、監事會成員代表出資人利益，由出資人委派或推薦；而經理班子則由董事會聘任，由職業化、專業化的經營管理人才組成，通過市場進行配置。

　　4.建立市場化用人機制是充分激發企業活力的內在要求。人力資源作為生產力的第一要素，與其他生產要素一樣，需要隨著經濟環境和市場需求的變化不斷進行調整。如果人力資源不能按照市場化的方式進行配置，勢必阻止其他要素的合理使用以及新要素市場的創造，導致社會生產力的低下和社會資源的浪費。建立市場化的用人機制，可以充分發揮市場供求、競爭和價格等機制的作用，充分調動人力資源這種生產要素的作用，促進整個社會資源綜合效益的提升，從而使企業更具發展活力，進而提高社會經濟的總體運行效率。

　　5.建立市場化用人機制是深化干部制度改革的必然選擇。新時期，傳統意義上的“干部”管理和單一的組織配置形式已經很難適應國有企業對各類人才的迫切需要。市場化選聘體現自下而上的選任方式，通過公開、透明、規范的程序，激勵人的上進心，真正調動企業經營管理者的主觀能動性，使其擺脫行政級別的束縛，打破傳統體制下的“官念”，形成用業績說話、能進能出、能上能下的市場化理念，成為懂得傾聽市場聲音，按照市場信號經營的真正的企業家。

　　(二)當前國有企業用人機制存在的主要問題

　　國務院國資委成立以來，在市場化用人方面進行了積極探索，特別是2003年開始的海內外公開選聘企業高級經營管理者的工作取得成功，為推進中央企業建立市場化選人用人新機制積累了經驗，起到了積極的示范和帶動作用。但是，應該說國企經營管理者的市場化選聘機制尚未建立，用人機制方面仍存在以下一些問題：

　　1.“行政委任制”仍然占主導地位。近年來，在國有企業經營管理者選用方式的探索和實踐中市場化用人機制已初見端倪，但這還僅僅是小范圍的嘗試性行動，行政化委任制仍然是國有企業經營管理者選用的主導方式。僅以截至2006年底159戶中央企業為例，假設每戶企業領導班子成員(副總以上，含總會計師)為5人(事實上，中央企業的領導班子成員大多高于這個人數，有的企業甚至達到10人以上)，中央企業的經營管理人員應為795人，而2003～2006年四年的海內外公開招聘，共聘用了64位，只占全部中央企業經營管理人員的8%，不足十分之一。這一數字僅從非常小的方面反映了選人環節的市場化程度，事實上，用人環節的市場化程度更低，包括競爭、考核、激勵、淘汰等方面的機制遠未建立，選人和用人“兩張皮”的現象仍然存在。

　　2.經營管理者的動力不足。長期以來，國有企業經營管理者一直沿襲黨政干部的管理模式，并實行單一的委任制，企業負責人不是職業化的企業家，而是享有一定行政級別的官員。雖然一直在強調對企業以及企業領導人不再確定行政級別，但實際上仍然將企業領導人當做干部(官員)來對待和管理，這就造成了企業負責人往往只對上級領導負責，而不對企業和股東負責；只聽從上級部門的指揮，而不接受市場信號的調節和約束。這種機制不僅難以選拔市場經濟環境下企業所需要的優秀經營管理人才，即使選拔出來了優秀人才，也會因缺乏職位風險和市場競爭壓力而難以成為真正的優秀企業家。企業領導人目標偏離企業長遠發展目標而過分追求短期利潤的現象較多地存在，內部人控制現象比較嚴重，沒有形成企業治理中各司其職、權責明確、相互制衡的機制，嚴重背離現代企業制度的要求。

　　3.缺乏科學的評價標準。依據什么來評判國有企業經營的好壞，這是一個直接關系到企業經營者積極性的關鍵問題。在國有企業現行的運行機制中，還沒有建立一套科學的經營業績考核評價機制，經營者的任期、經營標的、考核指標和

考核機制、監督約束機制都不夠完善，責任機制、責任追究機制、激勵機制和約束機制也沒有到位。國有企業經營者的收入還比較低，與市場價位往往存在較大的落差，且薪酬結構單一，缺乏必要的股權激勵、退休金計劃等中長期激勵手段；同時，對經營管理者的職位消費也缺乏明確的規定和有效的監控。

　　4.外部環境制約。市場化用人機制的建立和發揮作用，還需要外部環境的支持，需要完善的市場及其配套制度提供有效的人才發現、流動機制，提供人才自由、有序流動的環境。目前，有形的人才市場不發達、缺少高級管理人才的評價方法和評價體系、專門的高級人才服務中介機構不完善、配套制度不完備等外部環境因素，也在很大程度上制約著國有企業市場化用人機制的建立。

　　二、國有企業建立市場化用人機制的基本思路

　　(一)國有企業建立市場化用人機制的目標和基本原則

　　國有企業的產權制度改革為建立現代企業制度奠定了基礎，使企業改革全面深化；而建立市場化用人機制，則標志著社會主義市場經濟體制和現代企業制度走向成熟與完善。國有企業建立市場化用人機制的目標，是適應現代企業制度的要求，建立遵循企業發展規律的出資人代表和經營管理人員選用機制，通過分層次管理，明確委托代理關系，形成符合公司治理結構要求、有利于企業長期發展的人力資源優化配置體系。

　　人才作為企業重要的生產要素，只有遵循市場經濟規律才能實現優化配置并發揮最大效用。但是，國有企業是我國國民經濟的支柱，是我們執政興國的重要物質基礎，因此，國有企業建立市場化用人機制，必須堅持貫徹黨管人才的基本原則。堅持黨管人才原則，主要是指各級黨委堅持貫徹執行黨的干部路線和方針政策，嚴格按照黨管人才的原則選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效的管理和監督。在堅持用人機制市場化方向的前提下，要科學界定黨管人才的具體內容，把確立選人用人原則、制定合理的選人用人標準、規范選人用人程序、構建科學的選人用人機制作為黨組織的工作重點，在擴大選人視野、拓寬用人渠道、搞好綜合評價、準確識別和使用人才等方面充分發揮黨組織的政治核心作用。

　　(二)國有企業建立市場化用人機制的基本思路

　　國有企業建立市場化用人機制的核心是實行出資人代表和企業經營管理者的分層次管理機制，根據企業治理層次的劃分，對不同層次的人員實行不同的選擇方式，不拘一格選人用人。

　　1.根據國有企業的產權結構狀況確定出資人代表和經營管理者。實行分層次管理的機制，首先要對國有企業現有的產權結構狀況進行分析，按照不同的所有權結構確定管理的層次和方式。從目前159戶中央企業的產權結構看，可以分成公司制企業和非公司制企業。公司制企業是已經依據《公司法》進行了改制和登記注冊的國有企業，其中包括國有獨資公司、國有控股公司和國有參股公司。非公司制企業是指按照《全民所有制企業法》注冊的國有獨資企業。目前，國資委正在推進國有獨資公司建立和完善董事會試點工作，已有17家企業被確定為試點企業，大部分已經建立了董事會。

　　2.根據法人治理層級對出資人代表和企業經營管理人員進行分類。根據公司制企業法人治理結構的要求，出資人代表和企業高級經營管理人員可劃分為三類：第一類為出資人代表或董事會成員，包括國有獨資企業的出資人代表和外派監督人員、已建立了董事會的國有獨資公司的董事會成員、國有控股公司和國有參股公司的產權代表；第二類為企業的總經理，既包括已建立了董事會的公司制企業的總經理，也包括國有獨資企業的總經理；第三類為副職以下高級經營管理人員，指所有企業中的副總經理和總會計師等。

　　根據現代企業制度下的委托代理層次，出資人代表或董事會成員由股東選擇。總經理由董事長提名、董事會聘任。副職以下高級經營管理人員由總經理提名、董事會聘任。為強化出資人的財務監督，總會計師也可以由董事長提名，董事會聘任。

　　需要說明的是，由于黨委書記和黨委成員屬于黨的組織系統管理，其選擇和任用要進行專門研究。

　　3.分層次管理機制的基本內容。以中央企業為例，出資人代表和企業經營管理人員分層次管理機制的基本內容為：

　　上述第一類人員，即出資人代表或董事會成員由國有資產出資人直接派出、聘用或推薦；出資人對其進行直接的管理，包括采用簽訂契約或建立產權代表檔案的方式，明確其職責權限和應承擔的責任，并根據契約中的約定對其職責履行情況進行考核評價，進而做出獎懲。這一類人員的選用目前仍以委任制為主，但應逐步向市場化選擇過渡，可以考慮把人員選擇的范圍擴大到國內甚至國際市場，在選擇環節首先實行市場化，逐步由身份管理過渡到崗位管理。

　　第二類人員，即企業的總經理，對于已建立了董事會的國有獨資公司，以及國有控股和參股公司，應嚴格按照公司制企業法人治理結構的要求，由董事長提名，董事會聘用，其選用完全采用市場化的方式，董事會有權確定其聘免、考核和獎懲，實行任期制和崗位管理。對于國有獨資企業，總經理的選用可暫時參照第一類人員的選用程序，由出資人直接提名、任用和考核，但應在選擇環節更多走市場選擇的道路，逐步由身份管理過渡到崗位管理。同時，應盡快推動這類企業進行公司制改造，推行董事會制度，建立公司治理框架。

　　第三類人員，即企業副總經理一級經營管理人員，實行完全的市場化選用，由總經理提名，董事會聘用。董事會負責其聘免、考核、薪酬等的全面管理，完全實行崗位管理。

　　(三)國有企業建立市場化用人機制的關鍵環節

　　由于國有企業的特殊性，建立市場化用人機制的關鍵是解決好市場化用人與組織程序的銜接，使之既符合市場規律又不違背黨管人才的基本原則。

　　1.在用人原則標準程序上實行組織把關。組織把關的基本內容，是國有企業的經營管理人員的選擇要堅持“德才兼備”的原則，并在此基礎上制定合理的選人用人標準，從實際出發針對職務和崗位性質具體化用人標準，解決市場化選擇的資格標準。對于由出資者直接選用的人員，黨的組織要直接承擔標準制定的責任，針對具體職務、崗位和階段性任務、目標等制定具體的用人標準。同時，對于實行市場化機制的人員選用，要嚴格規范和監督選人用人的程序，使標準設定、提名、聘免、考核、淘汰的程序規范化、制度化，保證市場化用人程序的公開透明。

　　2.遵循分類分層次管理的原則。市場化用人機制的建立不是一朝一夕的事情，要在分層次管理原則的基礎上逐步推開。目前階段，所有企業副總經理一級的經營管理人員和建立了董事會的公司制企業的總經理，都可以實行市場化的選用機制。根據企業具體情況，可以采用企業內部競聘、社會公開招聘、人才市場選聘、獵頭公司推薦等不同方式實行市場化選擇，有條件的企業可以進行國際化的選聘。

　　國有獨資企業的經營者、公司制企業的董事會成員，應逐步推行市場化配置的方式。可以由國有資產出資人提名和推薦，逐步從委任制過渡到競聘制。國有獨資公司建立和完善董事會試點中，擴大外部董事比例和外部董事的選擇，實質上也是向市場化配置人力資源過渡的一種嘗試。

　　有些企業的主要經營管理者目前尚難以實行市場化選聘，特別是那些處于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域企業的經營管理者，暫不實行市場化機制，但條件允許的情況下，可以考慮在組織部門劃定范圍內適當引入競爭機制。

　　3.著力于用人環節的市場化建設。相對于選人而言，國有企業用人的非市場化現象更為突出，不能按照市場化的方式采取競爭擇優，對于內部培養起來的人員不能按照市場化的方式使用，薪酬水平與市場嚴重脫節等非市場化問題普遍存在。鑒于此，在國有企業市場化用人機制建設過程中，應特別關注人才的市場化使用，尤其是對于來自企業內部的經營管理人員，應與從外部聘用人員實行同樣的市場化考核標準、薪酬標準、激勵約束標準，從而使這些人員能夠在平等的機制下參與企業經營管理。

　　三、國有企業建立市場化用人機制的政策和措施

　　(一)徹底取消國有企業經營管理者的干部級別

　　長期用政治標準和行政權利代替市場機制的人力資源配置方式，使企業經營管理者，特別是一把手的干部意識難以消除，也是這些人“雙重人格”矛盾的根源。必須徹底解除國有企業經營管理者特別是一把手的干部身份，使追求政績的“黨員干部”回歸到追求企業效益最大化的“職業經理人”。對企業經營者實行全面的契約化管理，通過簽訂合同明確對經營管理者的聘任、考核和獎懲，落實經濟責任，做到企業經營管理者能上能下。變過去的行政級別管理為出資人的資產管理。

　　(二)建立科學合理的業績評價和考核體系

　　績效考核是市場化用人機制建設中一個承上啟下的關鍵環節，也是建立和完善激勵約束機制的基礎。要在實事求是和注重實績的原則下，建立客觀、公正、科學的業績考核評價體系。考核標準的設定應注重定性與定量標準的結合，考核方式應是年度經營業績考核與任期經營業績考核相結合，分類實施獎懲與任免。對于考核期內企業發生清產核資、資產重組、改制上市、重大投資等情況的要給予特別的關注。要采取有效措施保證考核過程的規范和公正。

　　(三)完善經營管理者激勵機制

　　有效的激勵機制能夠激發經營管理者創造突出業績，使出資人與經營者形成良好的利益捆綁機制，在兩者之間建立相互依賴、相互制衡的機制。從發達國家的實踐看，股權激勵是對企業經營管理者較為有效的激勵方式。國有企業目前單純工資加獎金的收入分配形式，無法在市場化的用人機制下體現對經營者的激勵，必須探索對經營管理者實行股權激勵的形式和內容，以股權、期權等多種形式，實現人力資本作為要素參與分配，把經營者的利益與出資人的利益緊密聯系起來。建立富有競爭力的激勵機制是用人環節市場化的重要內容，只有建立了能夠使創造財富的勞動、知識、技術、經營、管理等人力資本價值得到充分體現的分配機制，國有企業才能在與外資企業和民營企業的人才競爭中取勝。

　　(四)健全約束和監督機制

　　對經營者激勵低效和監督乏力是國有企業經營者管理機制中并存的兩個矛盾。有的企業中，內部人控制問題嚴重，甚至使黨委會、職代會、工會以及紀檢監察等內部監督機制難以發揮應有的作用。在完善經營者業績考核體系和激勵機制的同時，必須健全對經營管理者的約束和監督機制，最大限度地防止和糾正內部人控制。為此，首先要完善公司治理，按《公司法》的要求明確股東會、董事會、監事會、經理層各自的職責；其次，要以責任落實和責任追究為重點，強化對經營者重大決策失誤的責任追究，加強經濟責任審計；再次，大力推進企業內部民主管理，堅持和完善職工代表大會制度，堅持職工民主評議企業經營者。

　　(五)加快企業經營管理人才市場的建設

　　企業經營管理人才市場是市場化人才供求機制的載體，其發展滯后是制約國有企業市場化用人機制形成的外部因素之一。因此，必須在促進市場主體成長、建立市場運行規則、規范市場秩序等方面采取積極措施，加快人才市場的發育和完善。當務之急是由組織部門、人事部門以及國有資產管理部門、勞動部門等機構和部門共同組建人才市場，進一步加強經營管理人才市場基礎設施建設，盡快建立起覆蓋全國、連接海內外的信息網絡，實現資源共建共享。

　　(六)促進企業人才中介機構的發展

　　人才中介機構的發展是企業經營管理人員市場化選聘中不可或缺的重要一環。完善的人才中介機構體系包括人才資質認定、人才測評、人才服務機構等專門化的機構。大力促進人才中介機構的發展，是拓寬選人用人渠道、形成人才價格發現機制、保證人才合理、有序流動的重要措施。要指導和支持人才中介公司(包括獵頭公司)在設立、運作和管理上規范運行，建立資格認定和年檢制度，強化中介機構的責任追究制度。

　　(七)建立企業經營管理人才庫

　　要實現國有企業經營管理人員的充分市場化選擇，離不開一個信息充足、具有規模、門類齊全的人才庫的支持。人才庫的來源可以有公開招聘時自愿報名、單位推薦、獵頭公司獵取等多種形式，并按標準保持動態更新。人才庫應按企業需求分別設置分類管理，便于查找和信息交流，從而使人力資源合理配置。

　　(課題組組長：李保民）

　　來源：《國有資產管理》雜志

　　本文章僅代表作者個人觀點。