從遍地開花的大開發，到如今的限制開發與禁止開發，中國的區域發展思路走到了一個拐點

　　記者/楊中旭

　　隨著日前國務院關于編制全國主體功能區規劃意見的下發，中國的區域發展政策調整正式轉入了操作軌道。

　　主體功能區的關鍵詞是“環境承載能力”，其表述最早見于“‘十一五’規劃綱要”中的“將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。”據參與主體功能區論證的專家透露，相關的研究早在2003年即已啟動。如今，第一階段的研究重點即對相關理論體系框架的搭建工作已經基本完成。

　　思路變遷

　　中外學界的一個共識是：中國經濟持續30年的快速增長，其動力更多來自地方政府之間充滿競爭的多頭并進格局。在東南沿海得益于改革開放之后，西部大開發、東北振興、

　　一大批二三線省市也趁勢推出了次區域發展戰略，一段時期以來中國的大小開發概念滿天飛，開發區也遍地開花。

　　“問題是，這種格局是以經濟增長模式粗放、環境污染、土地緊張為代價的”，中國區域經濟學會副秘書長肖金成對本刊說，“以中國之大，地區差異之明顯，是否有必要每個地方都要加快發展？”

　　此次中央給出的答案是否定的。在國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見中這樣表述：以農業為主的地區，原則上要確定為限制開發區域；礦產資源豐富但生態環境承載能力較弱的區域，可以適度開發礦產資源，但原則上應確定為限制開發區域；依法設立的省級各類自然文化保護區區域要確定為禁止開發區域。

　　顯然，中央將4個主體功能區分成了兩個級別，即重點和優化開發及限制和禁止開發。

　　國家發改委宏觀經濟研究院區域經濟專家高國力在接受本刊采訪時，對重點開發和優化開發給出了具體的解釋。前者是經濟增長具備潛力而資源環境承載能力較強的地區；后者更多地集中在長三角、珠三角等發達地區，這些地區的普遍狀況是：土地空前緊張、環境污染壓力越來越大，從經濟學角度來講，已不適合勞動密集型產業發展。

　　一個明顯的變化是，4大主體功能區的劃分，已經突破了此前的橫向地域限制。無論是綜合經濟區域的劃分(東、中、西部以及東北)，還是自然經濟區域的劃分(珠三角、長三角、環渤海、黃河中上游、長江上中游、遠西部)，都不足以涵蓋主體功能區。“在上述任何一個經濟區，都將出現4大主體功能區并存的局面”。高國力說。

　　“一切尚未定局，因為無論是劃分標準還是政策補償，現在還都只規定了原則。”課題組專家說。按照國務院意見的要求，國家主體功能區規劃一個月后形成初稿，向社會廣泛征求意見之后于12月報國務院審議；而省級主體功能區規劃需在明年6月形成初稿，明年11月報請地方政府審議。

　　目前讓政界和學界都感到頭疼的，是大量相關政策的調整。國務院的意見中稱：實現主體功能區定位，關鍵要調整完善相關政策。

　　意見列出了需要調整的7項政策:財政、投資、產業、土地、人口、環保、績效評價和政績考核。其中，意見在財政政策中再次重申了基本公共服務均等化的目標，并將通過轉移支付制度“重點增加對限制開發和禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償。”

　　在地方政府視作“第二財政”的土地出讓金方面，意見也做出了相應調整：對優化開發區域實行更嚴格的建設用地增量控制，適當擴大重點開發區域建設用地供給，嚴格對限制開發區域和禁止開發區域的土地用途管制，嚴禁改變生態土地用途。

　　包括肖金成在內的區域發展專家指出，在目前的績效評價和政績考核體系下，凡是具備發展潛力的地方，往往希望能夠搭上重點開發和優化開發的班車。有鑒于此，意見對干部考核明確了新的原則：優化開發區域要強化經濟結構、資源消耗、自主創新的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發區域要對經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價；限制開發區域要突出生態建設和環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；禁止開發區域主要評價生態建設和環境保護。

　　學術爭論漸漸平息

　　和不久前流產的“綠色GDP報告”一樣，主體功能區的構想同樣引起了政界和學界的爭論。 “十一五規劃”出爐前，時任國家發改委發展規劃司司長的楊偉民力主展開對主體功能區的研究并寫進“十一五規劃”，但在向學界征求意見并落實課題研究時，卻碰到學者的不同意見，中國區域經濟學會副秘書長肖金成就是其中之一。

　　據肖金成回憶，他當時提出的看法是:這一方案好提不好收，因為在落實層面有大量的工作要做。如果不做扎實，就可能出現“拍腦袋分配”的局面。

　　肖金成所負責的課題組所做的研究，從另外一個方向開始著手：劃分中國區域經濟10大增長潛力地區和6大問題地區。在接受本刊采訪時，肖金成明確表示，上述兩個地區，實際上與主體功能區中的重點開發區、限制開發區大體吻合，但在前述綜合經濟區和自然經濟區劃分方案尚有待完善的今天，同時開展更深層次的主體功能區方案設計難度很大，“完成一項國際上理論尚屬空白的課題，需要有計劃、分階段推進。”

　　難度雖然大，但根據課題組專家的說法，“中央的決心更大”，而近年來一系列環境、生態問題的出現，已經讓政界和學界漸漸變得沒有其他選擇，只有邊做邊研究。

　　“事實上，‘十一五規劃’出來之后，爭論的聲音就已經逐漸平息了，”高國力說，“在那之后，學界的研究也開始轉向如何落實規劃。”

　　在后來的課題中，圍繞規劃主體官員和學者也曾發生爭論。有學者認為，在目前體制下，以市為主體，以縣為單元進行規劃相對容易操作。一些學者撰寫論文，詳細闡述了省會城市的中心輻射帶動作用。但在國家發改委的一些官員看來，市級政府規劃將來會變得缺乏操作性，因為省直管縣已經成為潮流。

　　在國務院此次下發的意見中，仍未對此進行明確，只是概括性地表述：原則上以縣級行政區為基本單元。

　　博弈剛剛開始

　　據本刊了解，最近在

　　類似的部門規劃權爭議，隨著國務院意見的下發，才剛剛開始。課題組的專家告訴本刊，部門之間的確有很多不同的看法，其背后是權力的損益，這將在無形中增大中央的調控難度。

　　另一部分不同的聲音則來自地方。由于發展階段不同，相對而言，發達的東部地區較為歡迎方案出臺，一些缺少發展要素的中西部地區也迫切希望以此為依據加快公共財政均等化的腳步，但在一些資源豐富、近些年來依靠西部大開發政策獲得收益的省份，其態度則有不同。

　　課題組專家透露說，在“‘十一五’規劃綱要”制定之時，曾經設想將一些資源大省列入限制開發區域，在這些地區表達了自己的訴求之后，這一設想被暫時擱置。一些區域經濟學者對資源大省的開采方式則頗有微辭，甚至將一些不規范的行為定性為“掠奪性開采”，從而致生態環境于險地。

　　而一位資源大省的地方官員在接受本刊采訪時，沒有更多陳述地方的理由，只是擺了一個事實：2000年西部大開發之前，電力供應一直是中國經濟發展的兩大瓶頸之一(另一個為交通)，隨著7年間火電廠的裝機總量建設超過過去數十年的總和，電力瓶頸不再。

　　就全國而言，尚有多處區域的定位處在爭論之中，包括關中地區、成渝地區、遼寧中南部地區，究竟算作優化開發區域還是重點開發區域，相關方面一直爭持不下。“由于方案涉及多方利益調整，因此很敏感”，課題組專家說：“最終的方案，

　　(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)