一、關于對中央企業投資監督管理的基本思路

　　《中央企業投資監督管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）及實施細則公布以來，大多數中央企業結合企業實際情況認真貫徹落實，進一步修訂完善企業投資管理制度，嚴格履行投資決策程序，并按照《辦法》及實施細則規定向國資委報送有關材料和情況。同時，在《辦法》和實施細則的貫徹執行過程中，不少企業也提出了一些需要國資委進行解釋和說明的問題。筆者在此將國資委對中央企業投資活動監督管理的思路做一個系統的解釋，以便于《辦法》及實施細則能夠被更好地貫徹與執行。

　　（一）對中央企業投資進行監督管理是國資委依法履行出資人職責的重要內容

　　《公司法》第4條規定“公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利”，第38條對股東會的職權做了進一步明確，其中第一項內容就是“決定公司的經營方針和投資計劃”。對于國有企業而言，《公司法》第67條規定——“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項…”，《企業國有資產監督管理暫行條例》（國務院令第378號）第32條規定——“國有資產監督管理機構對其所出資企業的企業國有資產收益依法履行出資人職責；對其所出資企業的重大投融資規劃、發展戰略和規劃，依照國家發展規劃和產業政策履行出資人職責”。因此，對中央企業重大投資活動進行監管是國資委依法行使國有資產股東權利的重要內容之一。

　　需要說明的有：一是國資委對中央企業投資活動的管理不同于其他政府公共管理部門，國資委作為國有資產出資人代表，主要在遵循國民經濟發展規劃和產業政策的前提下，著眼于國有資產的總體優化配置和效益的提高。二是國資委對中央企業投資活動進行監管與《國務院關于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）的要求是一致的。《決定》中確定了深化投資體制改革的目標，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，明確企業投資主體地位，落實企業投資自主權，改革政府項目審批制度，對于企業不使用政府資金建設的項目，一律不再實行審批制，而是區別不同情況實行核準制和備案制。投資體制改革的核心是要解決政企不分的問題，提高投資效益。這里 “企業”的概念是包括股東和出資人在內的廣義的企業概念。國資委成立之前，我國國有企業分散在各個政府部門歸口管理，各政府部門既履行公共職能，又履行“出資人”職責，對企業投資的管理往往是重審批，不重效益。2003年，根據黨的十六大精神對國有資產管理體制改革后，新組建成立國資委作為國務院特設機構，代表國務院對國有企業履行出資人職責，因而國資委是廣義“企業”的一部分，是作為國有資產股東代表按照現代企業制度下股東會、董事會和經理層各司其責的要求對中央企業的重大投資活動進行監督管理。國資委作為國務院特設機構，不同于其他政府部門，不承擔公共管理職能，同樣，政府的其他部門也不再承擔國有資產出資人職責。國資委對企業投資活動的監管是從股東的角度出發考慮問題，對所有的投資都要求要講回報，要關注投資風險的防范。這與國家投資管理體制改革的目標是一致的。

　　（二）委托管理是國資委依法對中央企業投資進行監管的基本模式

　　首先，作為出資人對企業投資要講回報。其次，國資委對中央企業重大投資活動的監管采用的是委托管理的模式，與企業形成的是委托代理關系，即國資委作為出資人代表將法律規定的屬于自己的重大投資活動的決策權委托給企業董事會（經營班子）代為行使，并由其承擔相應的責任，國資委保留必要的知情權和所占比重極小、存在問題較多的非主業項目審核權，監管的重點不在個別項目的審批上，而是放在了推動企業建立健全投資管理制度和對企業整體投資情況的監管上。

　　做出這樣的選擇，一是遵循了國際通行的辦企業的規律。國資委對中央企業投資進行委托管理，符合當前現代企業制度下董事會、經營層決策與執行，股東會、監事會監控與考核的整體發展趨勢。隨著當前社會化大生產程度的不斷提高，科技進步的日新月異和經濟形勢變化的復雜化，企業投資活動呈現出復雜、快速、多變的特點，這種特點要求處于企業經營第一線的董事會和經營層更多地發揮能動作用，根據客觀環境動態、合理地安排企業投資活動，而股東會和監事會受信息不對稱的制約，對企業投資活動的參與應更多地放到監控和考核上來。二是吸取了以往對我國國有企業投資進行管理的經驗教訓。以往投資管理體制中企業作為投資主體的作用無法發揮，而企業之外的其他管理部門卻管的過死，不僅大幅增加了管理成本，而且造成了決策效率不高，受信息不對稱的制約失誤較多以及責任不明等等問題。要合理有效地解決這些問題，就必須充分發揮企業的投資主體地位，將投資活動中技術經濟層面上的問題更多地交由企業去決策和管理。國資委這一對中央企業投資進行委托管理的做法，明確了企業的投資主體地位，有利于避免再次出現因對企業投資管得過死而造成的不合理現象。

　　（三）在推動企業建立自我約束的投資管理體制的基礎上落實企業投資主體地位，完善企業投資事前、事中和事后監管鏈條，把握方向，引導企業規避風險是國資委對中央企業投資委托管理的重點

　　1．企業內部投資管理制度建設是企業充分發揮其投資主體地位的前提條件。在委托管理模式中，企業自主決策并承擔風險與責任，為在保障企業投資主體地位的前提下提高企業投資決策的科學性和合理性，保障投資項目的順利實施，國資委要求企業必須制定并執行內部投資決策程序和管理制度，建立健全相應的管理機構，并報國資委備案，實際上這也是強制企業建立一套完整有效的自主決策管理體系，在機制上保障其投資主體地位的有效行使，實現企業的自主管理與發展。

　　目前，大部分中央企業建立了企業內部投資管理制度和相應的投資決策程序，但仍有部分企業尚未建立規范的投資管理制度，投資決策隨意性很大，投資管理上漏洞和隱患較多，亟待加強監管。為此，《辦法》第4條、第5條規定：“國資委依法對企業投資活動進行監督管理，指導企業建立健全投資決策程序和管理制度”；“企業是投資活動的主體，企業必須制定并執行投資決策程序和管理制度，建立健全相應的管理機構，并報國資委備案。”《細則》第3條也對企業投資管理制度應當包括的八項內容做出了進一步規定。

　　2．在企業建立自我約束的投資管理制度的基礎上，國資委落實企業投資主體地位，對企業主業投資進行備案管理，對非主業投資進行審核管理。企業建立健全投資管理制度后，作為投資主體進行決策、實施和承擔相應風險的條件已經基本具備，為此國資委將企業大量發生的（約占中央企業投資總額的97％）、存在問題相對較少的主業投資活動的決策權下放給企業，落實企業投資主體的地位，對其進行備案管理，鼓勵企業將資金集中投向主業進行發展。同時，國資委對目前企業發展中所占比重較小（約占中央企業投資總額的3％）卻又存在問題較多的非主業投資活動從出資人和股東的角度出發仍然進行審核管理。

　　國資委之所以對企業非主業投資進行審核，主要是因為非主業往往是企業不熟悉的領域，投資風險較大。對于該領域的投資，新加坡淡馬錫集團的做法值得借鑒：淡馬錫對其所出資企業非主業投資管理十分嚴格，出資企業董事會對非主業沒有決定權，只有對非主業投資的建議權，淡馬錫才有決定權。我們對中央企業非主業投資監管較淡馬錫要寬松一些，考慮到目前中央企業董事會建設工作尚未全面展開，對企業非主業投資的監管不宜像主業投資一樣完全下放，目前對其進行審核管理，今后一旦企業建立了規范的董事會，非主業投資的決定權也將委托給董事會去管理。國資委今后投資監管工作的重點是在制度建設和機制保障上。

　　3．對已建立規范董事會企業的投資活動全部進行備案管理，引導企業加快建立現代企業制度。在企業具備相應管理基礎的條件下，國資委應將投資的權利盡可能多地下放給企業，僅保留股東的知情權和必要的否決權等。按照董事會試點要求，已建立規范董事會的中央企業具備了一定條件按照現代企業制度的一般要求，建立由董事會行使企業投資決策權，經理層行使投資的提議和執行權，股東會通過董事會行使投資的知情權和監督權的管理模式。對此，國資委在主業投資委托的基礎上進一步將非主業投資的決策權委托給企業，由企業自主決策和承擔相應的風險。《辦法》第9條規定：“按國資委有關規定建立了規范董事會的國有獨資公司，國資委依據企業年度投資計劃對投資項目實行備案管理”，“國有控股公司，應按照本辦法的規定向國資委報送企業年度投資計劃”，“其他類型的企業，參照國有控股公司執行”。

　　《辦法》是針對中央企業現狀而制定的，具有階段性和過渡性，下一步隨著改革的深入特別是公司法人治理結構的完善，企業重大投資活動（包括非主業投資活動）的決策與實施過程中的監督管理將主要由企業董事會來承擔，國資委作為國有資產出資人和股東在中央企業投資中的權利將嚴格依照有關法律和董事會建設的規范性文件執行。

　　4．保留對中央企業投資的知情權，完善對企業投資的事前、事中和事后監督鏈條，把握方向，引導企業規避風險。在委托管理中，國資委將投資管理的大部分權利下放給了企業，同時根據有關法律規定，保留了國資委作為國有資產出資人和股東的投資知情權，對中央企業投資進行事前、事中和事后的閉環監督。

　　事前：《辦法》第7條、第8條規定“企業應當依據其發展戰略和規劃編制年度投資計劃，企業的主要投資活動應當納入年度投資計劃”，“企業應當按國資委要求，在規定時間內報送年度投資計劃”，國資委將根據企業的不同情況對企業上報的年度投資計劃進行備案或審核管理。

　　事中：《辦法》第10條規定“企業在年度投資計劃外追加項目，應當及時將有關情況報告國資委，國資委按本辦法第九條規定管理”。第11條規定了企業年度投資計劃實施中應當及時向國資委報告的重大事項，《細則》第11條也給出了明確要求。此外，《辦法》第12條規定“企業應當按照國資委要求報送年度投資完成情況和分析材料，其中部分重點企業應當報送季度投資完成情況”。

　　事后：《辦法》第13條規定“企業應當對投資項目實施后評價管理，具體工作內容與要求，參照《中央企業固定資產投資項目后評價工作指南》執行。國資委根據需要，對企業已完成的投資項目，有選擇地開展項目后評價”。

　　《辦法》對企業投資的各個階段都有明確的規定，保證國資委作為出資人和股東的知情權。通過對這些情況的匯總與分析，一是為國務院宏觀經濟調控提供依據，同時也將企業發展中遇到的共性和傾向性問題特別是政策層面的問題向國務院反映，為企業爭取有利的發展環境；二是更好地了解和掌握企業運營的實際狀況，為國資委其他工作的開展提供可靠依據，使之更具針對性，提高國資委整體工作效率；三是就發現的共性或傾向性問題對企業進行提醒，預防投資風險發生，并根據工作需要將有關分析材料反饋給企業，一方面使企業能更好地總結經驗，另一方面可使企業學習其他企業發展模式、項目運作方式、管理手段等，擴大視野，并與同業企業有一個比較，進行自我調整。

　　二、對貫徹執行《辦法》有關問題的說明

　　（一）關于企業內部投資管理制度建設

　　對于企業報來的內部投資管理辦法，我們在結合《辦法》和實施細則有關規定以及企業實際情況的基礎上進行初步的合規性審查，通過后再予以備案，作為今后企業投資監管工作的基礎性材料使用。對于今后企業報來的投資計劃和項目，是否嚴格履行了企業內部投資管理制度將成為我們對企業投資備案或審核通過的首要依據。

　　（二）關于對主業項目備案、對非主業項目審核

　　1．主業、非主業的界定。《辦法》第6條給出了明確的規定：“主業是指由企業發展戰略和規劃確定的并經國資委確認公布的主要經營業務；非主業指主業以外的其他經營業務。”目前，國資委已經分批公布確認了141家中央企業主業。

　　2．年度投資計劃上報。企業年度投資計劃是國資委對企業投資進行備案或審核的基本依據，《辦法》第7條、第8條以及實施細則第6條和附件1對企業編制、報送企業年度投資計劃的具體內容和具體報送時間等都做出了明確規定。今年是《辦法》及實施細則出臺的第一年，從企業上報情況來看，存在的問題有：

　　首先，部分企業未能按照規定的時間進行上報。按照實施細則要求，企業應當在每年的1月31日前，報送年度投資計劃，大部分中央企業主業較集中，業務發展的連續性很強，在上一年的第四季度末都會根據企業發展規劃和當年經營實際情況編制下一年度的投資計劃，并按管理程序決策完畢，實施細則規定1月31日前報送年度投資計劃，不會給企業帶來負擔。

　　其次，有的企業未能按照規定的格式進行上報，存在缺報和漏報的現象。《辦法》第7條規定“企業應當依據其發展戰略和規劃編制年度投資計劃，企業的主要投資活動應當納入年度投資計劃”，并規定了企業年度投資計劃的主要內容：總投資規模、資金來源與構成；主業與非主業投資規模；投資項目基本情況（包括項目內容、投資額、資金構成、投資預期收益、實施年限等）。實施細則中附件1也做了進一步的明確規定。

　　第三，對年度投資計劃中涉及的有些概念理解不清晰。一是年度投資計劃中應當包括的投資項目的標準是什么？在委托管理中國資委已將投資的主要權利委托給了企業，要求企業上報所行使的只是作為股東的知情權和極少部分過渡性質的審核權，關注的重點是企業的投資總體狀況，而不在具體項目上。但企業投資的總體狀況又脫不開重點項目的支撐，單純的幾個數據難以反映問題。為此，按照《辦法》第7條規定：“企業年度投資計劃中的投資項目是指按照企業投資管理制度規定由董事會或總經理辦公會議研究決定的投資項目（包括子企業投資項目）。”以往重大投資項目一般按投資額度確定，由于中央企業規模差別很大，很難擬定一個統一的標準。為在監管中合理界定監管的界面，避免管的過寬、過細，簡化對企業投資活動的監管程序，同時又與發改委等其他政府部門對重大投資項目的管理相區別，國資委只對董事會、總經理辦公會研究決定提出的投資項目進行監管。需要注意的是，有些企業報來的計劃投資項目總額只占年度計劃總投資額的很小一部分，無法反映企業投資的總體狀況。對不能較完整反映企業投資活動整體情況的企業，應當對其內部投資管理辦法做出適當的調整，國資委將在對企業投資管理辦法備案時給予關注。二是年度投資計劃中應上報的數據和項目是否只是針對固定資產投資而言？國資委作為出資人對企業投資進行監管，是為了了解企業投資的整體狀況，把握方向。因此，投資的概念不只局限于固定資產投資，按照《辦法》第3條規定，還應當包括產權投資和長期股權投資。

　　3．年度投資計劃外其他需要上報的情況。企業在年度投資計劃執行過程中，臨時從國家有關部門獲得國家重點項目或從市場中獲得重大商機的情況時有發生，而且計劃投資項目在實施過程中也可能發生重大變化，對此，《辦法》第10條、第11條都做了相應的規定，明確了應當在年度投資計劃外臨時報告國資委的有關情況。《細則》第10條、第11條也給出了相應的規定。需要說明的是，這里的應當涉及的項目口徑與年度投資計劃中的一致，即董事會、總經理辦公會研究決定提出的投資項目。

　　4.對企業投資計劃和項目備案與審核的依據。企業按照要求上報投資計劃和項目后，國資委將根據《辦法》第6條規定的八項原則以及實施細則第5條中相應的5條定量管理指標的要求對其進行備案或者審核。實施細則中5條定量管理指標中的前兩條——“企業發展規劃期內非主業資產規模占企業總資產合理比重和年度投資中非主業投資占總投資的合理比重的內控指標”與“企業發展規劃期內資產負債率的控制指標” 由企業在發展規劃中提出，經國資委審核確認后作為國資委對企業投資活動監督管理的基礎指標。其余三項——“企業內部投資收益率的控制指標”、“發展規劃期內各類投資活動中自有資金的合理比重”與“發展規劃期內各年度新開工項目投資額占總投資的合理比例”指標作為國資委監督管理企業投資活動的參考指標。企業可根據本企業實際情況，增加相應定量管理指標。

　　從以上對企業上報投資計劃和項目進行備案或審核的標準可以看出，國資委對企業投資總體情況的關注不是停留在投資和項目本身的，而是與國家發展規劃和產業政策，國有經濟、中央企業布局結構調整規劃，企業發展規劃以及主業相聯系的一個有機的系統，相互作用，相互促進。其中企業投資與企業發展規劃以及主業的聯系尤為重要，是我們判別企業投資計劃及項目備案或者審核通過與否的重要依據。

　　（三）關于對已建立規范董事會企業的投資管理

　　這里所說的“建立了規范董事會的企業”是指按照國資委進行董事會試點的有關規定由國資委確認公布的包括寶鋼在內的16家中央企業。

　　（四）關于企業投資完成情況的報送

　　企業按照要求上報投資完成情況是國資委對中央企業投資進行事中監管的重要內容，有利于國資委隨時掌握了解企業投資動態情況，及時發現存在的共性或傾向性問題并對企業進行提示，預防投資風險的發生。

　　《辦法》第12條規定“企業應當按照國資委要求報送年度投資完成情況和分析材料，其中部分重點企業應當報送季度投資完成情況”，實施細則第12條和附件2進一步明確規定了企業上報投資完成情況的具體內容和格式。按照要求，各企業需要在每年年初報送年度投資計劃時一并上報上一年度的投資完成情況，其中石油石化、電力、電信、冶金、重大裝備、汽車和軍工等七個行業的38家重點企業除按規定報送年度投資完成情況外，還需要在每個季度末就前一階段的投資完成情況進行總結和上報，報送的格式與年度投資完成情況相同。這38家企業投資總規模約占全部中央企業的85％以上，對這些企業投資動態的掌握和分析，是國資委對中央企業投資進行事中監管的重要內容，目前已開展了近3年時間，已經成為了國資委掌握企業運行情況的重要的常規性工作。

　　（五）關于投資項目的后評價

　　國資委推動企業開展投資項目后評價工作，主要目的是推動企業落實責任和提高投資項目的決策、管理水平。企業對重大投資活動的投入產出效率做出真實評價，剖析企業的科學決策、組織和管理能力，總結經驗與教訓，是國資委推動企業開展投資后評價工作的根本目的。

　　按照《辦法》第13條規定，企業應根據自身情況在投資項目完成后，參照國資委《中央企業固定資產投資項目后評價工作指南》(以下簡稱《指南》)的要求進行自我評價，國資委根據工作需要，選擇典型企業和項目組織開展后評價工作。目前，國資委已經根據《辦法》和《指南》要求，聘請有關專家分三期對企業相關人員就投資項目后評價工作相關知識進行了培訓，重點開展了電力2個項目、電信2個項目和石化1個項目的后評價示范項目，并多次召開會議在中央企業中進行溝通與交流。總體來看，中央企業對后評價工作的認識水平有了大幅提高，根據企業自身特點開展后評價工作的積極性也很強。下一步，國資委將加大推動企業后評價工作的力度，選擇更多的企業開展投資項目后評價，在此基礎上總結經驗，召開交流會推廣好的經驗和做法，并對企業相關人員做進一步的培訓。

　　（六）關于對企業境外投資的監管

　　因境外投資環境的復雜性和投資項目運作的特殊性，企業境外投資與境內投資存在著較大的差異，在監管上不能一概而論，因而《辦法》涉及的投資概念僅指境內投資。

　　目前，隨著企業市場競爭能力的快速提高，中央企業正加快實施走出去戰略，境外經營與運作在其企業發展中的比重和重要性越來越高，而國資委作為出資人對企業境外經營運作的管理相對滯后，對此國資委擬起草相應的管理辦法，其中，企業境外投資將作為重要內容被涉及，將在對企業境外經營管理整體考慮的基礎上給予規定。

　　作者：王曉齊

　　來源：《國有資產管理》

　　本文章僅代表作者個人觀點。