一、轉型時期進行審計監督創新的特殊重要意義

　　（一）轉型社會的具體內涵

　　廣義地說，從現在到21世紀中葉前，我國都將處于一個社會主義初級階段的特殊時期，即經濟社會轉型時期。那么，在轉型時期的社會，究竟有哪些方面的轉型呢？我們認為主要有以下十個方面：計劃經濟向市場經濟轉型。凡是能夠交給市場完成的，政府就不必介入與干預，政府在競爭性領域不“與民爭利”；粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式轉變。由高排放、高消耗、高污染、高成本、低效益經濟增長模式轉變為低排放、低消耗、低污染、低成本、高效益經濟增長模式；以物為本經濟向以人為本經濟和以民為主經濟轉變，強調“產權清晰，權責明確”；行政指令性經濟向法制契約經濟轉型，即由政府干預經濟向“政企（事）分開”轉變，由權力攪拌買賣向權力脫離市場轉變。其標志是良性的市場游戲規則的建立、國有產權重新配置和現代企業制度的建立，“看不見的腳”不能隨意踩住“看不見的手”，尋租設租活動得到根本控制；單一所有制經濟向混合所有制經濟轉變；單一按勞分配模式向混合分配模式轉變；實體經濟向包含有實體經濟的虛擬經濟轉變；傳統產業經濟向知識經濟、信息經濟轉型；黑市經濟向亮市經濟轉變，生產要素價格雙軌制向單軌制轉變。1979年至1993年，我國進行的是雙軌制運行的增量改革，從1994年至2050年，我國將向 “整體改革”推進，實現完全的單軌制；僵化封閉經濟向改革開放型經濟轉變。

　　（二）轉型社會的十大“不和諧因子”

　　構建社會主義和諧社會是新世紀我們黨治國理政的戰略目標和重大舉措 。要實現這個目標，需要從人民群眾最現實的利益問題入手，特別注意解決好以下“不和諧因子”：

　　1．貧富不均與非法致富。收入差距不斷擴大，貧富極度不均，引起部分社會成員心理失衡甚至利益沖突，給社會帶來諸多不穩定因素。據統計，我國農民年收入僅為城鎮居民年收入1/5，勞動報酬最高的行業的報酬是最低行業的4倍。

　　2．教育不公。高考移民、擇校風、亂收費……這些近年來經常被人們提起的“新名詞”，反映了目前我國教育領域存在的不公平現象。教育資源分配嚴重不均的現狀，無疑將影響構建和諧社會的步伐。

　　3．看病難、貴。“看病難、貴”已讓不少國人“放棄”了健康這一基本需求，其原因與醫療資源分配不均、醫療機構管理體制不完善、藥品流通環節混亂等都有關系。

　　4．就業緊張。就業，涉及勞動者的切身利益，關系著社會的安寧。我國已經進入勞動年齡人口增長高峰期，每年勞動力供求缺口達1400萬人左右。

　　5．社會保障十分不完善。我國社會保障覆蓋面窄，保障資金缺口大。社會保障改革與轉型問題，涉及公民特別是“弱勢群體”的切身利益，關系社會穩定。

　　6．行政性資源配置中的權力市場化和設租尋租腐敗。成熟的市場經濟都嚴格限制行政權利介入的領域，并且對權力運行實施有效的監督。資源的行政性配置“客觀上”存在著權力市場化的可能。從上世紀80年代中期的“雙軌制”差價牟利，到90年代要素市場化中的“尋租”，再到近年來，在土地拆遷和轉讓、資金信貸以及資本市場“圈錢”等領域，人們均不難觀察到大量權力市場化的現象。

　　7．統一、開放、競爭、有序市場的建立難和行政性壟斷部門改革難。建立統一、開放、競爭、有序的市場可避免和化解社會矛盾。但現實是：行政性壟斷不僅在基礎產業、公用事業領域普遍存在，而且在許多競爭性行業中也大量存在。比如，14萬家國有企業，2003年全部的利潤近50%都是由前十大企業創造的，其中前8家均為石油、電信、電力等壟斷企業。

　　8．政府行為透明化難與問責難。政府活動和公共權力的行使必須貫徹透明化原則，以滿足公民的知情權和社會的監督。但現實是存在大量的暗箱操作，且制衡與問責難。

　　9．資源浪費和環境污染嚴重。現實中，由于考核機制的不合理等因素，一些地方政府崇拜GDP，結果導致了巨大的環境污染、生態災難和資源浪費。

　　10．政府的職能轉變難。政府只能做法律規定的事情和當“守夜人”，但現實往往是：個別部門以“法”擴權或越權來謀取集團利益；公權侵犯私權，直接干預微觀經濟主體。

　　（三）轉型社會對國家

審計監督創新的需要

　　和諧社會是保障全體社會成員共享改革發展成果的社會。胡錦濤總書記將和諧社會的內涵概括為：“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧”。但是，在轉型時期，由于存在上述“十大轉軌”和“十大不和諧因子”，這就決定了轉型社會存在許多矛盾與沖突。 特別是我國正處于人均GDP 1000美元的拐點，經濟社會是一個脆弱時期或震蕩高發期，或稱之為“青春綜合癥”。因此，作為協調各部門利益關系的高層次經濟監督部門，作為經濟領域中各種組織內外矛盾的有效制衡器的國家審計監督，如果能與時倶進，充分發揮審計職能作用，就會起應有的作用。即轉型社會對國家審計監督創新有特殊需要，在轉型時期進行審計監督創新具有特殊重要意義。

　　二、創新國家審計監督，充分履行審計職能，促進轉型時期和諧社會的構建

　　在轉型時期，要真正發揮審計高層次審計監督職能作用，促進轉型時期和諧社會的構建，我們認為，必須做到以下八個方面的審計監督創新：

　　（一）創新審計目標

　　1．審計工作要以構建和諧社會為主要目標和歸宿。審計目標要從以前的“是否真實、是否合法、是否有效”轉移到特別關注轉型時期的社會“是否均衡、是否公允、是否和諧”上來，即如何構建“和為貴的社會”。

　　2．要以構建和諧社會，尤其是財經秩序的和諧作為思考整個審計工作的主要線索。

　　3．把構建和諧社會作為出發點，充分考慮審計工作對構建和諧社會大局的適應性。即審計要把維護最廣大人民的根本利益作為工作的出發點和落腳點，堅決糾正各種損害群眾利益的行為。

　　（二）創新審計內容

　　從貧苦經濟學、貧困審計學出發，關注“弱勢群體”對“公共品”的需求；關注以人為本、以民為主、以法治國的財經秩序；關注良性市場機智的建立，揭示惡性的不規范與不健全的市場機制，揭示權貴資本主義的不合理性；關注財政資源、金融資源分配及個人收入分配體制，關注合理分配與共同富裕；關注壟斷集團與利益集團是否影響效率，甚至影響公平；關注資源和環境生態的消耗與補償機制；關注廣義的“立法”體制與透明機制，關注良性憲政改革，揭示從源頭到下游的各種“潛規則”；關注轉型時期人民對大案要案審計發現的需要；關注行政型的重復建設對國家財力、物力、人力的極大浪費；高度關注各項改革措施的配套。要在更高層次上發揮審計的作用，就不能滿足只是一般地揭露違紀違規問題，而要注意系統分析其產生的原因。

　　（三）創新審計結構，實行“三加一”基礎審計和“四加四”針對性審計

　　所謂“三加一”基礎審計，是指財政審計、金融審計、企業審計和經濟責任審計。所謂“四加四” 針對性審計是指“四保”審計與“四民生”審計。“四保”是指社會保障、保“三農”、環境保護、保“第一生產力”。“四民生”是指：教育、醫療、就業、安全穩定。

　　1．加大財政審計力度，防患財政風險。審計是國家的“看門狗”，財政審計是國家審計永恒的主題，所以要毫不動搖地把財政審計作為審計監督的重中之重，加強對預算編制、轉移支付、政府采購、公共投資、國債項目、外資運用的審計，加強對預算分配合規性、合理性、有效性的分析，深化專項資金審計，關注日益凸出的財政風險，積極建立科學的支出標準和預算定額，揭露因決策失誤、管理不善造成的損失浪費，實現財政資源配置的公允。

　　2．加強金融審計，防患金融危機。金融是現代經濟的核心。金融危機對我國是一種現實的風險。因此，只有加強金融審計與金融預警，才能力促金融穩定與社會和諧。

　　3．加強國有企業審計，保護好經濟基礎。

　　4．深化經濟責任審計，加強對權力的監督制約，促進干群關系和諧。美國把會計總署改為政府責任辦公室，就表明了國家審計的實質是責任，即有責任加強對政府行為的約束或強化對政府行為的話語權。從邏輯上說，權力是國家和人民意志的集中體現，“權為民所用”是構建和諧社會的關鍵，但從現狀看，權力很大程度上是通過“一把手”來實施和表現。因而，要建立關于“一把手”的經濟責任審計評價指標體系，促進其科學發展觀、正確政績觀的建立。

　　5. 加大對社會保障和“三農”的審計力度，促進城市與農村、所謂“弱勢群體”和強勢群體之間的與時俱進的和諧。審計要加強社會保障、社會主義新農村建設、新型社會救助、公共衛生與公共安全應急、農村耕地占用與失地農民安置補償、農村剩余勞動力轉移這些與老百姓切身利益息息相關的事項的審計監督。特別要重視“三農”的審計，以促進農業發展、農村穩定、農民增收。

　　6．積極探索對資源環境“4R”（減量化、再利用、再制造、再循環）和對經濟綠色GDP的審計，建設

節約型社會，求得人與自然的和諧。

　　7．加強對“第一生產力”資金的真實性、合法性審計和績效審計，確保國家自主創新的實現。

　　8． 加強對

醫院、教育等部門單位收費的審計，力促解決群眾“上學難”、“看病難”問題，緩解社會矛盾。 同時，加強對就業、安全穩定方面所投入資金的審計。

　　（四）創新審計領域

　　通過創新審計領域，提高審計“構建和諧社會”的執政能力，促進權力運行和諧、經濟和諧、人與自然和諧、社會發展和諧、社會心理和諧。

　　第一，通過審計監督，關注體制機制，促進民主法制制度與陽光政府的形成，促進依法行政和政務公開，求得行政權力運行的和諧。發展民主與法治是構建和諧社會的必然趨勢。從歷史和現實看，審計既是民主政治的產物，也是實現民主政治的重要工具。黨的十六大提出要“加強對權力的制約和監督”，十六屆三中全會更明確要求“完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督”，這些都為審計促進民主政治和法制建設提出了具體的要求。加大對重點領域、重點部門、重點資金的審計監督力度，揭露一些權力部門自己制定規則又自己執行，權力與部門利益直接掛鉤的行為。通過對行政審批、建設工程招投標、財政管理、經營性土地使用權出讓、產權交易、政府采購等腐敗多發領域和環節的審計監督，促進行政權力的和諧運行。

　　第二，通過審計監督，加強對壟斷行業、部門的審計，規范經濟秩序，促進自由競爭和社會福利總量的最大化，求得經濟發展的和諧。當前，市場經濟體制還在完善之中，一些企業無序競爭、不平等競爭、管理不善，大量職工下崗失業；一些部門和單位的領導缺乏民主觀念，決策既不民主又不科學，甚至搞“暗箱操作”。特別是有的地方和部門為了突出個人政績，搞不切實際、勞民傷財的“形象工程”、“政績工程”，嚴重損害了人民群眾的切身利益，直接影響了當地的社會穩定與和諧。審計要運用自己的獨立地位，發揮專業優勢，對此類影響社會效益與穩定的突出問題，深入剖析和揭露。

　　第三，通過審計監督，促進生態利益的最大化，求得人與自然環境共處的和諧。

　　通過依法開展環境審計，對國家環保重點資金的運用及其產生的生態效益進行評估，從可持續發展的高度審視短期的、暫時的經濟增長，監督國家環境保護法律、自然資源法律及其他一般法規的執行。

　　第四，通過審計監督，促進“共同富裕”和社會公正公平的實現，求得社會發展的和諧。面對貧富差距和我國城鄉二元結構突出的問題，審計要加強對國民收入一、二、三次分配的審計監督，維護和保障社會弱勢群體的根本利益，促進分配和諧，緩和與化解社會矛盾。

　　第五，加大大案要案審計發現力度，嚴厲懲治腐敗行為，促進黨群關系和諧與社會心理和諧。要把揭露和查處重大違法違紀問題作為審計工作的“第一要務”。要把政府關心、社會關注、群眾關切的熱點和其他重點難點問題加以審計，積極為查處大案要案提供線索。

　　(五)創新審計方式，積極開展舉報式審計和審計公告

　　對黨和政府以及群眾普遍關注的熱點問題要加強審計監督，并走群眾路線，充分創造條件，積極開展舉報式審計和審計公告。

　　（六）創新審計品種

　　目前，尤其是要把 “任重而道遠”的績效審計提前納入審計工作議程，變為“任重而道近”。并形成轉型時期的具有中國特色的“績效審計”：既關注經濟性、效率性、效果性、環境性、公允適當性等“五E”，也對合法性問題不放過。把預算資金與公共投資資金績效和其它經濟運行中的突出問題，以及經濟增長方式轉變方面的問題作為績效審計工作的重點，從審查“對不對”到審查“好不好”、“有效無效”，再到審查“如何更好”、“如何更有效”，從而促進經濟運行質量的和諧。

　　（七）創新審計角色為真正起到“一審二幫三促進”的作用，起到如同美國NAO一樣的評價政府責任的作用，促進我國和諧社會的建立，我們要把審計的角色進行這樣的重新定位：由單純的告狀人變為普遍受歡迎的“高級咨詢師”，由單科醫生變為事前預警的保健醫生，由事后監督者變為事前監督者。

　　（八）創新審計管理

　　創新審計管理，建立以審計質量管理為核心的審計管理體系。具體地說，主要包括以下八個方面的系統管理：審計計劃管理。審計準備管理，包括審前調查和審計實施方案。審計實施管理和審計現場質量控制管理，包括審計日記管理、三級審計復核、人力資源整合、審計同業檢查等。審計軟技術管理，主要是指審計署5號令的內部控制測評技術、分析性復核技術、重要性水平的確定與審計風險分析技術等等。審計硬技術管理，主要包括計算機審計技術、計算機輔助審計技術、聯網審計技術等。審計報告管理。審計公告管理，包括公告前的內外“兩把鎖”的管理。審計檔案管理和審計結果的再結果管理。要跟蹤關注審計結果后的問題整改情況，甚至“預算風暴”或“問責風暴”等事項。（作者：西南大學經濟管理學院博士生 黃昌兵）

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