1977年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在利馬會(huì)議上發(fā)布的《利馬宣言-審計(jì)規(guī)則指南》中指出，“除了重要性和意義都不容置疑的財(cái)務(wù)審計(jì)外，還有另一種審計(jì)類(lèi)型的審計(jì)，即對(duì)政府當(dāng)局的績(jī)效、效果、經(jīng)濟(jì)性和效率進(jìn)行審計(jì)”，審計(jì)類(lèi)型由此被正式劃分為財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。1986年發(fā)布的《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量總聲明》，對(duì)績(jī)效審計(jì)的意義和目標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，基本上解決了績(jī)效審計(jì)的有關(guān)理論和技術(shù)方法問(wèn)題。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和各國(guó)民主政治的發(fā)展，世界大部分國(guó)家政府審計(jì)一直在不斷地探索和實(shí)踐績(jī)效審計(jì)，績(jī)效審計(jì)成為大部分國(guó)家政府審計(jì)的重要組成部分。績(jī)效審計(jì)的蓬勃發(fā)展，有其深刻的歷史背景和雄厚的理論支撐。一、公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論是績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)（一）審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生。審計(jì)的產(chǎn)生最初是由于作為國(guó)家象征的皇帝或國(guó)王，將自己的財(cái)產(chǎn)或國(guó)家財(cái)產(chǎn)交由專人或?qū)ｉT(mén)的部門(mén)管理和運(yùn)用，皇帝或國(guó)王便委派專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或人員對(duì)保存和運(yùn)用其財(cái)產(chǎn)的專人或?qū)ｉT(mén)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。這種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的出現(xiàn)，受托人必須就履行資財(cái)?shù)陌踩�完整性向委托人�?fù)責(zé)，并由第三者進(jìn)行監(jiān)督和檢查，審計(jì)由此而產(chǎn)生。隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)民主的進(jìn)步，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任所反映的以委托人為代表的社會(huì)需求層次與水平在不斷提高和拓展，導(dǎo)致了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容范圍及要求的不斷拓展。作為確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的審計(jì)，在形式上也在不斷創(chuàng)新和發(fā)展。（二）審計(jì)又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。從歷史的角度看，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的早期內(nèi)容主要是要求保證資源的安全完整，承擔(dān)保全責(zé)任。為此，要求受托人必須對(duì)其財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況實(shí)施誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)與管理。作為保證這一責(zé)任目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的財(cái)務(wù)審計(jì)既是審計(jì)發(fā)展的最初形式，也是最基本的形式。在“依法行政”思想與原則的影響下，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容發(fā)展到要求受托人承擔(dān)遵紀(jì)守法的責(zé)任，即所有的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)都必須遵循有關(guān)的法律和制度的要求。為此，從審計(jì)中逐漸分化并形成了法紀(jì)審計(jì)這一審計(jì)形式，審計(jì)本身也逐步走上法制化的道路。20世紀(jì)三四十年代，隨著政府重要性的加強(qiáng)，公共支出規(guī)模的增加，公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任向公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任發(fā)展，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容也開(kāi)始向更高的要求邁進(jìn)，即對(duì)政府、組織的活動(dòng)及其使用的公共資源要求講求節(jié)約、效率與效果。到六七十年代，審計(jì)已逐漸形成了較為成熟的以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等“3E”為核心內(nèi)容的績(jī)效審計(jì)。隨著受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容的不斷發(fā)展，新的審計(jì)形式和種類(lèi)還將不斷形成和出現(xiàn)，“3E”審計(jì)必將向“5E”或“7E”審計(jì)方向挺進(jìn)。不斷發(fā)展產(chǎn)生的審計(jì)形式，確保了不斷發(fā)展的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行。這是審計(jì)與受托責(zé)任之間的辨證關(guān)系。正是在這種關(guān)系的螺旋式上升發(fā)展中，審計(jì)發(fā)展至今才顯得如此千姿百態(tài)。（三）公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論發(fā)展的高級(jí)階段。公共受托責(zé)任理論認(rèn)為，政府是社會(huì)提供公共物品的最主要的主體，依法擁有行政權(quán)并履行公共管理職能。政府受人民之托，管理和經(jīng)營(yíng)公共資源和財(cái)富，所以政府必須對(duì)經(jīng)管的、社會(huì)公眾所托付的資源或財(cái)富使用的經(jīng)濟(jì)性和有效性負(fù)責(zé)，必須就其經(jīng)營(yíng)情況向人民作出交代。這就是廣泛存在于政府及其管理部門(mén)與社會(huì)公眾之間的公共受托責(zé)任。績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生，可以有效地將委托人的監(jiān)督動(dòng)力在最大程度上外部化，也就是說(shuō)通過(guò)實(shí)施績(jī)效審計(jì)，將受托人履行責(zé)任的信息公開(kāi)，將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公告，在一定程度上解決委托人和受托人之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，滿足委托人的需求，讓委托人直接監(jiān)督受托人，從而促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行。所以說(shuō)，同其他審計(jì)種類(lèi)一樣，績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，它也是推動(dòng)績(jī)效審計(jì)不斷發(fā)展的直接動(dòng)因。二、 新公共管理理論促進(jìn)了績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展（一）績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展有其特定的政治經(jīng)濟(jì)背景。從審計(jì)的內(nèi)容看，績(jī)效審計(jì)既有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史，又有新時(shí)代的特征，并隨著各個(gè)時(shí)期的政府與公共管理的發(fā)展而發(fā)展。而作為大規(guī)模的、具有明顯實(shí)踐特征的績(jī)效審計(jì)，發(fā)展歷史并不長(zhǎng)，真正意義上的績(jī)效審計(jì)則是在20世紀(jì)三四十年代開(kāi)始萌芽，發(fā)展于六七十年代以后。作為一種新的審計(jì)類(lèi)型的績(jī)效審計(jì)，它的興起與發(fā)展則有其特殊的政治經(jīng)濟(jì)背景。可以這樣說(shuō)，績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生，根源于政府公共支出不斷膨脹和國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源有限的矛盾發(fā)展中，公眾和立法機(jī)關(guān)要求政府對(duì)所使用和管理的公共資源提高其有效性、效率性和效果性，從而更好地履行其公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。（二）新公共管理理論在一定程度上促進(jìn)了績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。新公共管理理論，是指在公共管理方面借鑒商業(yè)管理的理論方法和技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量，其實(shí)質(zhì)是在公共責(zé)任與顧客至上理念的指導(dǎo)下，政府部分職能和公共服務(wù)輸出市場(chǎng)化，以及政府責(zé)任機(jī)制的改變和再造。新公共管理理論特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)和市場(chǎng)導(dǎo)向，注意從私人部門(mén)管理中借鑒理論和技術(shù)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)經(jīng)營(yíng)技巧和市場(chǎng)導(dǎo)向的行為激勵(lì)機(jī)制。在這種理論的指導(dǎo)下，西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)30年代和70年代的兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)，政府不斷地汲取私營(yíng)部門(mén)的績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政府部門(mén)提高行政效率，改善公共服務(wù)，“改造”和“再造”政府，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這一運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是建立一個(gè)“少花錢(qián)、多辦事”的高效政府，其內(nèi)容是更加關(guān)注公共部門(mén)提供的服務(wù)效率、效果和質(zhì)量，其核心是優(yōu)化公共資源的支出結(jié)構(gòu)，提高使用效率和效益。 “新公共管理運(yùn)動(dòng)”在一定程度上促進(jìn)了政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。（三）績(jī)效審計(jì)成為大部分國(guó)家政府審計(jì)的發(fā)展主流。二戰(zhàn)以后，西方國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)成為主要的審計(jì)工作。世界各國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展表明，績(jī)效審計(jì)已成為許多國(guó)家政府審計(jì)工作的重點(diǎn)目標(biāo)和重要內(nèi)容。績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展，推動(dòng)了政府審計(jì)向縱深方向發(fā)展。隨著我國(guó)加入WTO和進(jìn)一步改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則將趨于完善，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)日趨減少，人民對(duì)提高公營(yíng)部門(mén)資金支出效果和明確支出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任要求越來(lái)越嚴(yán)格，作為財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)展到一定階段后走向深化的績(jī)效審計(jì)，將是我國(guó)政府審計(jì)的發(fā)展方向。（作者：審計(jì)署科學(xué)技術(shù)審計(jì)局 汪照全）

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